PPP融资模式在我国冬奥会项目建设中的应用研究

贾霄燕+王璐

摘要：国际上公共设施建设项目融资中比较流行的ppp模式能有效解决融资问题，我国冬奥会运作过程中利用PPP融资模式具有可行性。为此，应联系实际完善相关法律法规，建立科学的风险分担机制。

关键词：冬奥会建设项目；项目融资；PPP模式；项目风险；产权模糊；监督权

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2017）01-0066-03

一、PPP模式在冬奥会建设项目融资中的适用性分析

（一）当前PPP模式的相关理论分析

PPP（Public-Private Partnerships），具体含义就是公共部门和私营部门合作模式，一个国家政府通过某种契约形式，与部分私营企业达成一种合作关系，共同投资建设某项国家公共物品性质的项目。这类PPP模式显然不同于以往只是政府主导的生产模式，这是一种完整的项目投资定义，利用一定的合作形式，参与方能够实现预期单独行动难以取得的结果，这是一种确保参与方实现双赢理念的全新的融资模式，明确指出参与方一起承担责任风险，避免某一方受到过大压力。从某个角度来说，这样就降低了冬奥会申办城市政府在冬奥设施公共物品投资的风险[1]。

最早是在1979年，英国撒切尔政府进行大力改革，实行了客户为导向，以政府竞争机制为主体的新公共管理措施，引入了PPP模式，进行公共基础设施，用得最多的是医院、道路、房屋建筑等公共项目建设。通过英国政府的实践也进一步指明了PPP模式的根本性质就是实行了一套公共物品的提供者和生产者之间分离的原则，采用了私营企业与政府部门之间的合作，创造所有参与方的预期利益，也分担了相应的投资风险，彼此承担相应的社会责任[2]。

经过几十年的发展，PPP模式的表现形式越来越多，灵活多样，常见的形式有BOOT（建设拥有运营转让）与BOT（建设运营转让），这两个时间执行较长，还有LBO（租赁建设运营）形式，实行起来较容易的有DB（设计建设协议）和DBO（设计建设运营），还有一个是没有困难的服务外包。还有其他形式，每个政府单位根据需要灵活选择。

（二）PPP模式在冬奥会建设项目融资中的优势

我国奥运申办城市，采用PPP模式建设奥运公共设施项目有利于创造市场经济效益，减轻政府投资风险，大量吸收私人资本到奥运公共场馆的建设与运营管理之中，有利于利用市场的力量提高奥运场馆和奥运项目的社会价值和经济效益。PPP模式在冬奥会场馆建设和项目运营中，其融资方面具有以下几个优势：

1. 将奥运场馆这种公共物品的提供者与生产管理经营者进行分开，明确了政府与私营资本之间的角色定位，冬奥场馆建设项目融资PPP模式可以找到提高效率、實现政府和社会资本利益协调的平衡点，发挥政府机构与社会资本彼此优势，相互取长补短，实现双赢，提高奥运项目的经济效益，有利于增进奥运场馆以及项目的社会福利。

冬奥场馆从根本上来说提供者是国家，而管理经营者可以转换成私人企业，不仅是冬奥会举办时期内，还有以后管理经营，举办城市将部分经营权转让给私营企业，降低了国家投资成本，减少很大部分的人力、物力、财力开支，保障奥运场馆经济收益，同时也提高了社会资本的投资收益，避免了冬奥会场馆的后期浪费，减少了政府长期的维修成本，不会出现开会期间盛况空前，之后无限荒凉的情况。这是PPP模式独有的优势，也只有PPP模式才能产生如此巨大的效益。这需要在冬奥会引进PPP模式项目运行中就引进较为科学的管理模式，从而弥补以前管理模式的不足，加深该模式在我国存在的根基，拓展PPP模式的发展空间。

2. 采用PPP模式能够增加融资渠道，减轻单一的政府投资的压力。现阶段我国仅仅依靠申办城市举办冬奥会显然无法实现，财政融资有很大的局限性，再加上我国地方政府不能靠发行债券融资，举办城市为了解决奥运场馆建设的融资问题，采用了PPP模式融资，从而借助城市建设投资公司融资，或者通过企业债券，或者股票融资，也可以利用银行贷款，还可以借助社会私营资本，最终彻底解决奥运场馆建设所需资金。

此外，PPP模式冬奥项目融资除了现有投资渠道，还可以借鉴国外的模式，拓宽路子，从地方养老金或者保险公司、担保公司等众多投资机构获得长期低息资金，解决燃眉之急。而这些投资机构为了保证资金风险在可以控制之内，能够创造可靠的效益，必定会介入管理或监督项目运行提高项目的透明度，增强项目管理力度，最终提高项目的经济效益和社会效益。

3. 采用PPP模式有利于提高冬奥会场馆和各个项目的运作质量。通过PPP模式进行融资能够提高冬奥会场馆的建设效率和项目运作效益，从某个角度来说是解除了举办城市政府部门的垄断行为，引进了竞争机制，实行市场选择方式，必定会提高奥运场馆的运作效率，提高奥运项目的质量。

由于PPP模式在西方发达国家运作了几十年，很多管理方法适合西方国家，可是并不一定就适合我国实际情况，由于我国政治制度与西方国家有本质的不同，导致管理国家经济建设的方法也有较大的区别。以往我国建设国家重大项目，包括冬奥会场馆设施项目，一般都是财政拨款，由政府派专门机构管理。由于实行一个部门管理方式，而冬奥会场馆设施很多，根本不可能面面俱到，会存在不少漏洞，尤其容易出现管理过程中的贪腐问题，导致建设质量不过硬，产生不良社会影响。吸收众多的社会资本进入巨大的冬奥会场馆设施项目中来，减少了建设资金压力，分开管理事务，分散了项目风险。虽然整体经济效益分散了，可是在运行中通过提高质量直接提高了运作效率，不仅没有降低收入，反而会增大收入。

参入投资者也是管理者、监督者，这种模式本身就已经弥补了以前由政府机构管理出现的管理与监督缺位的问题，从制度上来说就是一大进步。再从运行过程来说，整体投资，有多个投资人共同操作，不会出现浪费现象，更不会有贪污行为[3]。

二、PPP模式实施过程中的几个关键问题

由于我国引进PPP模式时间不长，在运行过程中暴露出了很多的问题，因此在冬奥会运行中，有几个关键的问题值得讨论。

（一）PPP模式容易出现产权模糊的问题，达不到资源配置的高效

因为PPP模式在运行中出现了多种权利，多种权利之间出现深浅不一的转移现象，常见的权利有经营权、所有权和交易权等。这就要求奥运举办城市政府根据奥运场馆的特点选择恰当的PPP模式中的相应方式，采取科学有效的方法，分隔开场馆所有权、经营权和有关服务项目的收益权。利用这些权利的分期转让或者分开交易，保证参与方的积极性和最佳收益。

（二）PPP模式会存在监督权问题

在冬奥会场馆建设项目融资PPP模式运作过程中，一定要突出奥运场馆的最终所有权者（地方政府）对委托代理者私营资本行使（当前所有者或经营者）监管权。因为奥运场馆的投资周期比较长，很多依靠奥运会之后的经营拿到回报，因此当地政府要确保社会资本生产运营的持续性，能够得到有效的经济回报，还要监督好代理链条中不能出现的公私双方代表出现利益之争的问题，导致社会资本拿不到投资效益。这需要在PPP模式冬奥项目中成立专门的监督权利部门，长时间监督项目建筑与管理运行状态，有利于保障公共财产发挥最大社会价值，有利于积累PPP模式在实际运行经验，更有利于积累我国现代化建设管理模式，建设我国有关项目管理的法律制度。

（三）冬奥会场馆运行的价格问题

由于冬奥场馆的特殊性质，导致奥运场馆经营权转让的价格制定不能等同一般的商品价格。政府在制定场馆经营管理价格，既要照顾到政府的收益又要照顾到参与方的私企能够拿到最大效益价值，还要维护好奥运场馆的长期质量，不能因为价格问题任由私营者肆意改变场馆的质量和职能。

由于我国引进PPP模式建设公共项目时间不长，面对重大的冬奥会项目还没有及时制定出一套合理的价格体系管理制度，只能根据市场划分建设投资资本，可是我国长时间出现政府投资比社会资本投资比重较大的问题，没有可吸取的经验，这给PPP模式项目吸引社会资本带来了一定难度，在处理采购价格、管理成本价格、项目运行价格等很多方面有待于政府管理结构和私营部门协调处理，积累有关经验，为PPP模式在冬奥会的应用开辟一条道路。

三、PPP融资模式在冬奥会项目建设中的应对措施

当PPP模式中奥运场馆项目的投资者经过协商确定好投资结构问题后，参与方就要针对奥运场馆的经营管理制定恰当的融资结构，力求实现投资者在融资方面的目标。为了达到预期的目标，通常采用以下几种措施。

（一）紧密联系实际，完善相关的法律法规

PPP模式中奥运项目必须得到可靠法律法规支持，因为我国还没有基本法律来保护，只能依赖当地政府制定相应的法规。PPP模式具有一定的复杂性、长期性、关系的复杂性，只有相关的法律法规才能让参与方明确自己的权利和义务，才能作到有法可依，依法办事。

完善PPP模式相关的法律法规一般从这个方面出发，第一点是尽快确立好PPP模式有关的基本法律法规，明确分清PPP模式的应用范围，该模式具体的操作流程以及操作中应该承受的风险分担，厘清有关责权关系等内容，第二点是要确定好PPP模式在各个范围的操作应该遵守的法律规范，比如冬奥会政府和社会资本合作规范、冬奥会场馆收益评价制度等。第三是PPP模式有关的管理机构制定出具体可靠的操作规范，确保PPP项目在冬奥会执行过程中有法可依，降低法律风险，提高可行性。另外由于PPP模式项目牵连多方，因此有关的配套制度也必须建立起来，比如监督制度、价格调控制度等必须进行详细的探究，采用详细的合同内容，避免各级政府机构“随意签约，肆意毁约”，保证PPP模式顺利运行。

（二）建立科学的风险分担机制

冬奥会很多PPP模式建设项目和后期运行项目能否成功依赖于参与方各自承担风险的机制是不是科学恰当。第一，根据不同场馆的不同冬奥项目的具体情况，采用恰当的PPP模式。第二，根据我国现有法律，根据冬奥会项目的特点，进行科学合理的分配有可能存在的风险。针对风险制定出该项目的科学的风险分配流程，灵活应对各种风险的出现，风险的性质发生改变，也能够从容地采取有效的措施。

科学恰当的风险分担机制有利于有效管理好项目风险。如果风险机制不够科学，那么会造成风险承担者参与的积极性受到打击，难以达到分担风险的最终目标，相反，建立一套完整的科学合理的项目调价机制，与之相配套的退出机制，能够有效保障社会利益，能够最大限度激发每一个投资者的参与热情。

（三）加强PPP模式中奥运项目的风险管理建设

我国近些年来积极推广的冬奥会公共场馆设施建设项目现在正处于火热投资期，冬奥会各个项目存在不少风险，也给予了投资者不少的责任，这就需要每个项目的投资者具有很强的风险意识，绝对不能轻视大意，时刻重视加强PPP项目在冬奥会场馆建设中的风险管理。

风险管理作为PPP模式冬奥会项目中是不可分割的有机部分。在运行过程中，冬奥会申办城市政府机构和社会资本应该各尽其职，各尽其能。当地政府要改变职能，改变其单一所有者和运营者身份，改变成监管者身份，着重监管好PPP模式中制度建设和项目长远发展规划，建立一套完整的评价体系，有效控制好私营参与项目的方式，政府应该承担自己具有优势部分的风险，主要是政策性风险，根据现实需要建立一套政策性调整机制，但政府机构不能过多干预项目运行[4]。社会资本也要根据实际需要设立风险管理部，保证项目在政府主导下将风险降低到最低程度，社会资本可通过调查市场风险，全力以赴，及时跟进项目，全程监控发展状况，及时分析风险存在因素。这样才能提高项目员工的风险意识，和风险防范意识，掌握风险存在关键点，随时提高警惕，加强员工处理风险的整体能力，能够机动灵活，及时可靠处理风险事故。

（四）加强现阶段我国PPP模式人才培养

不论是什么项目，解决问题的根本还是人本身，PPP融资模式项目也是人决定一切，在風险防范和应对过程中，必须由专业风险管理者应对，才能得到妥善解决。由于我国的PPP模式刚刚引进，还有很多的领域值得探索，因此，迫切需要大量的人才。人才的来源途径就是引进外来人员，或者培育本土人才。引进外来人才不能盲目，要吸取国外经验教训，实行理论与实践有效结合的方式，确保引进专业PPP人才，引进高效实用的PPP融资模式管理技术。培育本土人才需要社会培训机构不断在总结国外和国内的成功PPP模式运行经验的基础上，结合PPP模式的相关理论进行教学，培育人才既要重视理论也要重视实践能力。

参考文献：

[1]【英】C.V.布朗，P.M.杰克逊.公共部门经济学[M].张馨 译.北京：中国人民大学出版社，2010：28-30.

[2]【美】E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍译.北京：中国人民大学出版社，2012：68，328.

[3]田一淋，马光红，黄晓峰.以中间组织为枢纽的PPP模式住房保障体系探讨[J].建筑经济，2014，（2）：36-38.

[4]喻燕.“城中村”改造PPP模式[J].国土资源科技管理，2013，（1）：40-45.

责任编辑：秦学诗