供给侧结构性改革的土地制度创新

李文博

【摘 要】推进供给侧结构性改革，离不开土地制度和政策支持。在分析供给侧结构性改革对土地制度需求的基础上，剖析了现行土地制度中与供给侧结构性改革不相适应的地方，并从创新土地供应制度、土地用途管制制度、土地收储制度以及土地税费制度等方面提出了促进供给侧结构性改革的对策建议。

【关键词】供给侧结构性改革；土地制度；创新

[Abstract] Promoting supply-side structural reform is inseparable from the land system and policy support. On the analysis of the supply side structural reform on the basis of the demand for land system， analyzes the current land system and supply side doesn't fit the structural reforms in place， and the innovation system of land supply， land use control system， the land collection and storage system and land taxes and fees system puts forward countermeasure Suggestions to promote the structural reform of the supply side.

[Key words] Supply-side structural reform； The land system； innovation

为了更好地适应和引领经济发展新常态，中央提出，要大力推进供给侧结构性改革，促进经济转型升级。土地作为经济发展的空间载体和基本的生产要素，对供给侧结构性改革有着重要影响。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，要优化土地等要素配置，推进供给侧结构性改革。但是，在新的形势下，如何通过土地制度与政策创新，优化土地要素配置，推进供给侧结构性改革，已成为摆在我们面前一项亟待研究解决的重大课题。本文通过对供给侧结构性改革与土地制度的关系分析、以及现行土地制度中存在的问题剖析，试图提出供给侧结构性改革背景下土地制度创新的基本框架和实施路径。

1 土地要素与供给侧结构性改革关系的研究情况

目前还比较薄弱。相关的研究还比较零散，也不够深入，尤其在土地制度与供给侧结构性改革的内在联系，以及如何运用土地制度推进供给侧结构性改革等方面，还缺乏系统的、针对性的研究。

中央明确指出，供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。同时强调，供给侧结构性改革要从生产端人手，通过对土地等要素的优化配置，调整生产结构，降低企业成本，提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长和产业优化升级。主要体现在四个方面：首先，清理无效和低效供给，减少对资源环境的占用和破坏。重点是加快淘汰“僵尸企业”，化解过剩产能和库存，及时清理相关企业占用的土地资源。其次，增加有效供给，提升供给对需求的适应性和灵活性。重点是根据需求结构的变化，及时调整供给结构，提高供给品质和类型，使之更好地适应市场需求。第三，增加创新性产品供给，提升供给对需求的引领作用，促进产业向高端化发展。重点是鼓励企业创新，增加创新性产品供给，以新供给创造新需求。第四，降低企业成本，提升服务质量，激发企业活力。重点是降低企业的生产成本和交易成本，提高政府服务质量和效率，为企业提供良好的发展条件和环境。

2 现行土地制度与供给侧结构性改革不相适应的地方

从我国供给侧结构性改革的任务要求看，现行土地制度和政策还有许多不相适应的地方。主要表现在以下方面。首先，工业用地出让年限过长，容易造成闲置土地或低效用地退出难。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：工业用地五十年，教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年，商业、旅游、娱乐用地四十年，综合或者其他用地五十年。”，但实际上，各地在土地出让时，大都按照最高年限出让，由此导致出让年限过长，超过了企业的生命周期④。其结果是，企业一下子拿40～50年的土地，不仅造成拿地的成本较高，而且也容易导致工业用地的低效利用和闲置浪费。其次，过分依赖“挂牌”方式出让，可能会造成一些符合产业导向的优质项目进不来。对于工业用地来说，自2007年国家要求工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让以来，不少地方都采取“挂牌”方式出让工业用地。挂牌方式的实质是“价高者得”。与拍卖方式相比，“挂牌”由于竞价时间长，竞争更为激烈。“挂牌”方式虽然操作简单，政府土地收益高，但由于在“价高者得”的制度规则下，可能导致一些符合产业导向并且有创新能力的企业因财力不足拿不到土地，而一些不符合产业导向或缺乏创新能力的企业反而拿到了土地，由此不仅容易造成土地资源的低效利用，而且影响了产业结构的优化升级。对于商服用地来说，“挂牌”方式往往使地价抬得很高，提高了企業的商务成本，影响了城市竞争力，同时由于难以确保经营能力强的企业拿到土地，导致地区的产业发展目标难以实现。第三，现行的土地供应计划安排，未能与产业结构优化调整目标有机结合起来。目前新增建设用地的供应实行国家计划管理，供应量由国土资源部每年下达，供应结构由各地根据产业发展和市场需要自行决定。但是，由于种种原因，不少地方的土地部门难以对市场需求做出及时有效的预测，很容易造成一些地方在土地供应计划安排上存在着与产业结构调整目标不相适应的地方。比如，土地供应计划没有与地区的产业发展导向结合起来，导致低端的制造业项目供地偏多，而物流仓储、研发、文化、旅游、健康等新兴产业用地供应偏少。

上述问题，表面上看是土地供应方式和供应结构的问题，实际上与管理体制和目标导向有很大关系。目前我国实行的是产业管理和土地管理相分离的管理体制，而且两个部门的目标取向不尽相同。产业管理部门关心的重点是如何引进好的项目，促进经济增长和产业升级；而土地管理部门关心的重点是如何保护和利用好土地资源，确保国有资产不流失。在这种管理体制下，难免会出现土地供应与产业发展目标相脱节的现象。

3 推动供给侧结构性改革的土地制度创新路径

总的思路是：按照“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”的总体要求，结合供给侧结构性改革的目标任务，根据未来需求变化，创新土地制度和政策，优化土地供应结构。具体路径是：以创新土地供应制度为重点，优化新增建设用地的供应结构；以创新土地用途管制制度、土地收储制度和土地收费制度为重点，优化存量用地的供应结构；以降低企业拿地成本和用地成本为重点，激发企业创新活力。在此基础上，提高土地资源配置效率，促进供给侧结构性改革，保障经济持续健康发展和产业转型升级。