上海港管理机构的变迁探究

张骏

摘 要：上海港自开埠后至新中国成立初期共经历了100多年的发展，期间跨越晚清、民国、建国后三个时期，在各个不同时期上海港的管理也呈现出不同的方式，管理机构不断更迭，折射出当时的时代特点。解放前的港口管理权皆被外人掌握，至建国后，通过一系列的改革，上海港的管理权被收回并开始了现代化的发展历程。

关键词：上海；港口；管理

上海因其河网纵横和地处长江入海口的独特地理位置优势，很久以前便有了港口的萌芽。早在西晋以前，吴淞江入海口已有渔业生产和水上军事活动，或渔港，或军港。就商港而言，形成于隋唐两朝在此设镇立县之时[1]。至鸦片战争前夕，上海港已逐渐成为中国的水运枢纽，贸易吞吐量全国第一。然而彼时的上海港虽经济贸易繁荣，但政府对于港口本身却无任何规划，即使是在开埠之后，西方各国也仅仅是纷纷抢占深水岸线来建造码头、仓库，且皆是各自为政，并无整体规划。对于上海港的规划建设始于民国时期。1919年，孙中山先生在其所撰的《建国方略》中就曾流露出在上海建设东方大港的设想，可惜没能实现。1926年，上海工部局交通委员会出台了《上海地区发展规划》，对港口周边区域的房屋建筑、工业商业活动范围都作了相关的规定。1930年，上海市中心区域建设委员会拟定了《上海市商港区域计划草案说明书》，计划在深水地区开辟新港，建立内河与江海的交通枢纽，以适应当时来沪船舶吨位增大的趋势。1946年9月，上海市成立了港务整理委员会，提出了《大上海港建设计划》，对码头的调整和利用、运河的开挖与建设以及当时上海港的各种弊病和亟需解决的问题都作了详细的论述[2]。民国时期，政府虽对上海港的规划与建设制定了诸多方案，但限于当时落后的技术条件和混乱的政治局面，大多都被束之高阁，未能实行，即使被实施的个别方案也是鲜有成效。及至解放后，国家收回了上海港的港口管理权，对其规划与建设也进入了一个新的阶段，较之以往更为有序合理，且皆付诸实践。

从晚晴开始至新中国成立后的100多年间，上海港管理机构的发展主要经历了一个从笼统到细分的过程。在鸦片战争以前，清政府对上海港的管理主要侧重于微观方面的航政管理[3]，对宏观层面的港政管理[4]还只处在萌芽阶段，并没有设立专门的机构予以监管，而只是划归江海关与航政一并进行管理。这主要是因为当时清政府闭关锁国的政策造成的，仅关注对外人入境的管控而忽视了港口自身的建设发展。

上海开埠后，外国人控制了上海港的管理权，起初实行的是由各国领事对洋船的停泊、贸易等活动进行共同监管的制度。至19世纪60年代后，随着上海港对外贸易的迅速发展，轮船运输、装卸搬运、船舶修造等行业也欣欣向荣，港界范围的扩张也被提上日程，港口管理有了新的要求。在这种情况下，西方各国商议后决定在上海设立港务长、港口武装警察局、水利总局和海务巡工司等机构，分管上海港的各项事务，具体如下图所示：

此时的港口机构设置很大程度上是参照了当时外国港口的现有管理制度而设定的，较之清政府管理时期已经完备很多，港口相关设施和船舶的常规测量、检查也纳入了管理范围。但从图中可以看出的是，当时的港政和航政仍未实行分开管理，皆由港务长一并统辖，而根据1858年清政府与英、美、法三国签订的《通商章程善后条约》中第十款的规定，“总理大臣邀请英人帮办税务并严查漏税，判定口界，派人指泊船只及分设浮桩、号船、塔表、望楼等事”，可见港务长是隶属于海关的，港口大小事务的决定权由“帮办税务”的海关税务司包揽，这就导致了海关这一本该只掌管税收的机构却兼管着港口具体事项的乱象，甚至连担任港务长的外国人自己也表示无法理解这一混乱的制度。1864年，时任上海港港务长的贺克莱在给总税务司的信中表达了这一观点：“港务长一职系由中国政府同签约各国一致同意推荐的，只是为了节省经费，港务长办公室才设在海关里面，薪金是由中国政府给付，由海关转交。一直到今天为止，我从来没有听到一个人对我讲过，港务长是属于海关的。我认为这是一个独立的部门，从世界上其他港口看，没有任何一个港务长是属于海关的[6]。”由其所言可看出当时上海港管理最大的弊端就是本应独立的管理机构从属于另一个与港口管理不相关的机构，这对上海港的规划与发展是极其不利的。

1927年，国民党在上海设立了特别市政府，并于次年12月组建了上海港务局。当时港务局的主要职责为管理航路设备、船舶登记事项、港湾码头建筑以及测量疏浚水道等，国民政府欲通过设立该局来掌握上海港的管理权，然而在外籍税务司和外国商会的共同抵制下，上海港务局并无多少实际权力，如在岸线管理方面，港务局仅能管辖租界外的一小部分，与租界相连的岸线则均由工部局控制，码头方面也只可管理华界的几个公用小码头。上海港务局当时名义上是一个独立的港口管理机构，实际上仍处于外国人把持的江海关的控制之下，更像是海关在华界设立的一个分支机构。至1930年底，由于长期无法掌握实权，上海港务局被迫撤销，其所管业务也被分散至公用局、土地局、工务局等机构，上海港形成了海关、市政府和租界分管的管理体系。

國民政府时期上海港的管理虽然有更多的机构分管不同事务，机构设置比以前更为完善，但依然由外国人牢牢掌控实际管理权，且这种分管是较为混乱的，没有按照港口的港政、航政等职能进行具体划分，这样的分散管理不利于港口的统一发展。

上海解放后的第二天，上海市军管会即派代表对国民党政府设立的上海航政局、港务整理委员会、浚浦局等各类机构进行了接收。当时的接收工作主要是根据“各按系统，整套接收，经过调查研究逐步改造”的原则进行[8]。因此，新政府对上海港的管理还处在萌芽和摸索的阶段，只是通过在军管会中设立和以前相同的机构来进行监管。至1950年7月，中央人民政府政务院财政经济委员会颁布了《关于统一航务、港务的指示》，该指示指出：“从一年来航务港务管理情况和经验证明：为加强航务及港务工作的管理，以便利航运，促进货物交流并加强港务治安起见，急需制定统一航务及港务管理的各项章则，法规和制度，并建立统一的航务管理机构[9]”。根据该指示的决定，上海成立了港务局，负责港口的各类管理工作，这也是上海港有史以来第一个统一的港务管理机构。1951年8月，上海港务局设立了上海港务监督，主管港政建设，另有长江航务局、内河局、工务局、公安局水上分局等机构分管各项航务。至此，上海港形成了一个既有集中领导又有分类监管的管理模式。

不同于解放前上海港机构间混乱的管理，建国初期的上海港在经过一段时期的探索后，对部门之间的关系有着详细的分工，并作出如下规定：

一是港湾与长江及内河间的分工。

由于上海港是一个海河港，一面是面向海洋，为海上运输的枢纽，另一面港内又与内河河流（苏州河及蕴藻浜）有着水系上的联系，进出港湾的船舶有行驶外洋、沿海、长江、内河等之别，因此管理的对象很广，工作关系也较为复杂，容易出现周转不清、职责不明的现象，需要对管理进行精密分工，保持工作的有序性。如当时在调整长江航线的运价、航线的调配和轮船公司的管理工作上，出现了各局都管的现象，而在民船管理和签证工作方面，则又无人管理[10]。为了改善这种局面，上海港务局与长江航务局和内河局作了工作上的分工。

当时将上海港的港区范围划定为长江和黄浦江两部分，长江部分自长江口起至吴淞口止，由长江航务局管理；黄浦江部分自吴淞口起至闵行止，由上海港务局管理。但凡属于行驶长江航线的船舶的检丈登记，船员的考试调度、运价的核定、航线的调配、淞藻间引水轮船公司的管理及进出口签证等工作，均由长江航务局负责，行驶上海至崇明等小长江航线的船舶也由其管理。凡黄浦江西岸的码头装卸作业等，则归港务局管理。

苏州河与蕴藻浜两河虽与黄浦江有水系关系，但均为内河，行驶的船舶也以内河航线为主，并且各种标准也都与海港不同，所以当时将该二河划归了内河局管理。除此之外，上述地区的航道疏浚、码头仓库以及驳岸修建等也都属于内河局的工作范围。至于港区内的船只修理和海事处理，则不论发生在何地区，都由港务局进行处理。

二是港务局与工务局之间的分工。

在航道疏浚方面，当时沿黄浦江边的港口有很多，且大小不一，而港务局当时的挖泥船均为大型，不适合小港的疏浚，且部分小港如兰州路港、虹口港等在下游均有桥梁，大型挖泥船无法通过，同时小港的疏浚并非全部依赖机械，有时尚需组织民工参加挖掘任务，其组织发动工作必须由当地行政主管部门负责；又因港务局的主要业务是面向海洋，一切以服从海上运输为前提，疏浚工作的重点也以黄浦江航道与码头为主，故当时将小港的疏浚交由工务局负责。

在驳岸修建方面，由于港务局在航道方面的主要任务为改进航道、维护港区安全，工作重点更多的是集中在水面而非陆地，而驳岸与马路存在着密切联系，故当时将驳岸的修建与管理划归工务局，港务局则主管原属于及将来拟划的港埠区域的岸线[11]。

三是地方市政府与中央交通部对港务局的领导分工。

根据1950年9月中财委的决定，上海港务局归中央交通部直接管辖，暂由上海市人民政府代管[12]，在其后的一年里，由于獲得市政府的协助、监督与支持，港务局顺利地完成了航务机构的合并，港务航务费率的调整以及码头仓库的统一等事务，为港湾工作的发展奠定了基础。由此可见，地方政府在航务港务工作中具有很重要的支持作用。但另一方面，港口相关工作亦涵盖了经济、政治、外交等多方面的事务，具有全国性和国际性，在若干重大政策性问题上又必须由中央交通部统一掌握。当时为了使上海港的航务港务工作能与全国性政策保持一致，中央交通部和上海市政府对港务局的工作领导进行了分工，提出了以下五条意见：一、属于全国性、国际性的政策法令以及章则办法，由中央交通部直接统一掌握公布；二、港湾工作指标（包括业务、工程）由中央交通部规定批准；三、财务因与业务有关，除年度计划由中央交通部批准外，其他一律由上海市政府直接管理；四、人事工作除专业性训练班及处级以上干部的调免呈送中央备案外，其他一律属市政府；五、凡不属上述各项之其他一切行政领导统归上海市政府。[13]

通过上述规定，上海港在其政策、业务工程、财务收支、人事任免等各方面都明确了上级领导机构，在具体事务的处理中得以井然有序。

总的来说，相比解放前上海港管理机构的混乱无序，建国初期的上海港管理无论是在港口相关机构设置的健全性还是管理制度的有序性上都体现了一种质的提升，而这种“质变”的出现主要是因为港口管理权的收回与时人的不断努力探索，这对现代港口的管理具有重要借鉴意义，掌握港口主权是维护其稳定运行的基础，而创新管理模式是港口持续良好发展的保障。

注释：

[1]张燕主编，《上海港志》编纂委员会编.上海港志[M].上海：上海社会科学院出版社，2001：1.

[2]张燕主编，《上海港志》编纂委员会编.上海港志[M].上海：上海社会科学院出版社，2001：378-379.

[3]航政管理主要包括水运管理、船员管理、船舶检验、船修行业、海事处理以及港口服务业管理等。

[4]港政管理主要包括对港口的航道、岸线、泊区等地的整体规划以及码头、灯塔、航标等配套设施的管理。

[5]茅伯科主编.上海港史 古、近代部分[M].北京：人民交通出版社，1990：170.

[6]茅伯科主编.上海港史 古、近代部分[M].北京：人民交通出版社，1990：167.

[7]茅伯科主编.上海港史 古、近代部分[M].北京：人民交通出版社，1990：316.

[8]金立成主编.上海港史 现代部分[M].北京：人民交通出版社，1986：1-2.

[9]交通部编.交通法规汇编 水运分册（一）[M].北京：人民交通出版社，1987：13.

[10]《上海区港务局与有关部门之间关系问题方案》，上海市档案馆藏，档案号：B1-1-1234-43，1951，（06）：1.

[11]《上海区港务局与有关部门之间关系问题方案》，上海市档案馆藏，档案号：B1-1-1234-43，1951，（06）：

[12]《中央人民政府政务院财政经济委员会关于统一航务、港务的指示》，上海市档案馆藏，档案号：S148-4-85-9，1951，（09）：2.

[13]《关于区港务局与地方市政府之关系及中央交通部与市政府对港务局领导之分工方案》，上海市档案馆藏，档案号：B1-1-1234-52，1951，（09）：1.

作者单位：

上海大学文学院历史系