区域雾霾协作治理的机制构建——以沈阳经济区为例

郑古蕊 辽宁社会科学院

区域雾霾协作治理的机制构建
——以沈阳经济区为例

郑古蕊 辽宁社会科学院

近年来，辽宁省特别是以沈阳为中心的中部地区雾霾污染严重，特别是作为解决雾霾污染问题的最佳途径的区域合作，由于缺乏制度约束、排污标准不统一、信息开发不成熟、资源共享机制不健全以及环境保护与经济增长之间存在矛盾等原因，效果不尽人意。为此，沈阳经济区应加速构建区域雾霾治理联动协作机制,重点包括区域立法协作、统一环境监管、大气生态补偿、信息资源共享、地方财政横向合作，以成功破解雾霾治理困境。

雾霾治理 合作困境 联动协作 沈阳经济区

雾霾污染属于区域性环境污染问题，具有跨界性、高渗透性和不可分割的特征。国家对雾霾治理区域协作问题高度重视，2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》明确指出，大气污染治理要坚持区域协作与属地管理相协调的新机制。十八届三中全会再次强调要建立污染防治区域联动机制。2015年新修订的《大气污染防治法》也增加了重点区域大气污染联合防治的内容。

沈阳经济区是辽宁省经济活力最强、城镇化发展最快的区域，人口数量占全省56%，能源消费总量占全省67%。由于人口密度和能源活动高度集中，区域大气污染问题较为突出，尤其每年11月份进入冬季供暖期之后，雾霾污染程度惊人，且持续时间长、影响范围广、污染强度大。虽然区域内各个城市都制定了一系列措施和行动抗击雾霾，但由于大气的高度流动性和开放性，单靠一个城市的力量是远远不够的，需要多个城市联合起来，建立区域雾霾治理联动协作机制，才能有效改善沈阳经济区的大气环境质量状况。

一、沈阳经济区雾霾合作治理面临的问题

（一）合作治理缺乏制度约束

当前，我国涉及到区域性环境污染治理的综合性立法不多，环境污染的合作治理极少以法律法规的形式来约束，基本还是从会议、文件、备忘录等非制度形式的层面展开，制度化程度偏低，刚性不足。目前，沈阳经济区还没有以区域立法形式建立起雾霾治理的合作协调机制，而建立这种机制，将面临着行政、体制、管理等诸多障碍。

（二）环境保护与经济增长之间的矛盾仍然突出

2015年，沈阳经济区雾霾污染达到了有史以来最严重的程度，冬季取暖和不利于污染物扩散的气候条件固然是重要原因，但重化工业的飞速发展应该是更本质的原因所在。现实情况却是，大气污染程度如此之重，并未带来经济的高速增长。2015年，辽宁经济总量增速全国倒数，与2014年相比，区域经济整体下滑。因此，在经济增长放缓、雾霾污染又加重的尴尬局面下进行合作治理，更需要各地政府统一观念，破除经济利益至上的体制性障碍，以环境保护优化经济增长，实现辽宁老工业基地的全面振兴。

（三）经济发展不平衡导致了雾霾治理不平衡

沈阳经济区整体经济实力强大，但内部各城市经济发展不均衡，这种经济发展的不平衡在一定程度上导致了雾霾治理的不平衡。第一，经济发达城市经济活动频繁，能源消费量大，大气污染物排放总量较大，经济相对落后的城市污染物排放总量较小；第二，虽然经济相对落后城市的污染物排放量小，但这些城市改善空气质量的资金和设施建设严重不足，治理雾霾污染的能力不强，污染危害仍相当严重。

（四）资源共享机制不健全

与其他地区相似，沈阳经济区的雾霾治理中，各市基本都处于“各自为战”的状态，地方政府资源共享水平不足，势必影响雾霾合作治理的成效。比如，各市环保局网站发布的空气质量信息都是各自行政区内的变化情况，地域之间没有交叉，而同一政府下属的环保、气象、交通等部门之间共享数据也存在一定障碍，这种隐性的信息藩篱削弱了合作的基础。又比如，各市制定的关于重污染天气应急预案也都是针对各辖区内发生重污染天气时所采取的预警和响应措施，并没有制定相邻地区发生重污染天气对本地造成影响时的应对办法。因此，发生区域性的雾霾污染时，本地的重污染天气应急预案就存在“失灵”的可能，此时信息资源共享就显得尤为重要。

（五）信息技术开发尚不成熟

有效的信息沟通和信息共享是雾霾合作治理的重要依托，从实际情况来看，目前这种跨部门业务合作所依靠的信息技术开发还不成熟。比如，当前大气污染物监测以地面监测为主，利用卫星遥感数据的生态监测能力不足；监测预警能力不强，难以为雾霾来源、迁移规律等提供科学技术支撑；各地在信息开发与建设过程中，由于工作需求和标准不同，信息系统和数据格式也有所不同，技术兼容性和信息系统异构就成为了信息整合需要重点解决的问题。

二、沈阳经济区雾霾合作治理的对策建议

（一）建立区域立法协作机制

通过协商共议，联合起草雾霾治理的相关法律法规，制定一部符合沈阳经济区大气污染特征的地方性专项法规，明确地方政府间合作治理的基本原则和同中有异的具体职责，明确区域内关于污染源判定、指标检测、技术标准、收费标准、监督管理、处罚措施等有关内容，尽快建立起跨界立法协作机制。

（二）建立统一的环境监管机制

第一，建立沈阳经济区雾霾监测信息发布平台，增加环境信息的对称性和公民知情权，拓宽公民获取监测信息的渠道，使公民能够及时了解空气质量状况和重污染天气政府所采取的政策措施，提高全民参与环境保护的意识；第二，在整个区域实行环保通报批评公开制，定期在公共平台上公布区域内企业大气污染物排放情况，消除一些不必要的误解；第三，建立大气污染和雾霾天气预警监测体系，制定统一规范的环境领域技术标准和强制性区域标准，应用高空监测、GIS、遥感等先进技术来提高雾霾监测水平；第四，引入第三方环境监测机构，改善政府环境监测网络在覆盖面、数据真实性和有效性等方面的缺陷。

（三）建立区域大气生态补偿机制

针对沈阳经济区实际情况，向省财政申请建立大气生态补偿专项基金，并制定考核标准和相应的补偿额度，依据区域内各城市大气质量同比变化状况，对空气质量状况改善显著的城市进行补偿，对空气质量明显恶化的城市进行惩罚。生态补偿也可以通过发展绿色产业来进行，对经济困难、产能落后地区建立生态补偿的产业扶持政策，引导绿色、节能、高效的产业发展，能有效解决经济相对滞后地区在经济利益和环境利益上存在的发展矛盾。

（四）建立信息资源共享机制

各地政府同时承担着本地雾霾治理和区域雾霾治理的双重责任，因此各地方政府要立足环境利益和区域利益，建立合作型信任机制。共享信息包括对空气质量的常规监测信息、污染源信息、环境治理信息、重污染事件应急处理信息等主要内容，以及雾霾治理技术、治理设施和技术人才的共享，建议各环保相关部门应用互联网技术建立区域资源共享系统，并对已有信息按统一标准进行整合，通过信息系统共建来减少以往由于信息资源不足和获取不畅带来的环境损失，为区域雾霾准确的预报预警和分析研判提供保障。

（五）建立地方财政横向合作机制

区域扩散是雾霾污染的一大特点，因此，需要加强大气污染物输出地和输入地政府间财政的横向转移支付。这样，既能激发“上游”地方政府环保部门在大气污染排放监管工作上的积极性，又能增强“下游”地区居民的治污意愿，更能改善由于地区间经济发展的不平衡造成的雾霾治理效果不均衡。因此，地方政府间财政的横向合作，在区域雾霾合作治理中是可行的。

[1]王颖等.跨界治理与雾霾治理转型研究——以京津冀区域为例[J].东北大学学报（社会科学版）,2016（04）.

[2]刘召峰.长江三角洲区域雾霾协同治理面临问题及对策[J].绿色科技,2016（12）.

[3]王洛忠等.京津冀雾霾合作治理困境及其解决途径[J].中共中央党校学报,2006（03）. [4]姜丙毅等.雾霾治理的政府间合作机制研究[J].学术探索2014(07).

郑古蕊，辽宁社会科学院副研究员，学历：硕士研究生，研究方向：可持续发展经济学、环境经济学。

辽宁省社科联2017年度辽宁经济社会发展立项课题《辽宁省低碳经济发展对策问题研究》（项目编号：2017lslktyb-104）研究成果。