加大力度统筹区域协调发展推动形成全市一体化发展新格局

沈晓钟

统筹区域协调发展，是决胜全面小康、开启社会主义现代化建设新征程的战略重点。市第五次党代会报告以坚持全国和全市两个“一盘棋”、全面融入国家“一带一路”建设和长江经济带发展、优化全市空间布局和各功能区域功能定位、强化全市各功能区域协调联动发展等统筹部署市内外区域协调发展，是把重庆加快建设成为城乡统筹发展的国家中心城市的行动指南。我们要按照市第五次党代会的决策部署，充分遵循新发展理念要求和既定战略导向，积极主动融入国家区域发展和对外开放大格局，始终坚持“产业跟着功能走、人口跟着产业走、建设用地等要素跟着产业和人口走、公共服务跟着功能和人口走”（以下简称“四个跟着走”），不断深化、坚定不移一以贯之地坚持和贯彻实施五大功能区域发展战略，加快形成“各优其优、优优与共，各美其美、美美与共”的全市一体化发展新格局。

统筹区域协调发展，要始终坚持全国“一盘棋”，在服务全国大局中加快重庆自身发展

推进大国发展，需要统筹兼顾，下好全国“一盘棋”。市第五次党代会报告提出要坚持全国“一盘棋”，这不是一句空口号，而是要把重庆置身于全国大局和国家战略来谋划强化重庆的功能分担、拓展内外发展新空间，不仅强调要算自己“一亩三分地”及眼前的“小账”，还要注重算全国大局及长远发展的“大账”。去年习近平总书记在视察重庆时，对重庆提出了“西部大开发的重要战略支点、‘一带一路和长江经济带的联结点”战略定位，为重庆在服务全局中发展自己、提升自己指明了方向。市第五次党代会报告立足战略定位，首次系统阐释了重庆的定位体系及其丰富内涵，明确提出“加快建成城乡统筹发展的国家中心城市”以及“加快建设长江上游地区经济中心”，“加快建设国家重要现代制造业基地、国内重要功能性金融中心、西部创新中心、内陆开放高地”，“加快建设国际性综合交通枢纽、国际航空枢纽”等。这既是中央赋予重庆的特殊重大使命，也是摆在全市人民面前的重大战略任务。

直辖20年的实践充分证明，没有祖国的繁荣昌盛，就没有重庆的蒸蒸日上；离开全国“一盘棋”，就不可能有日益发展的新重庆。重庆作为中西部地区唯一直辖市、国家中心城市，未来五年要实现市第五次党代会描绘的宏伟目标，尤须把握协调发展这个制胜要诀。我们必须按照习近平总书记赋予重庆的战略定位要求，顺应区域发展规律并丰富完善既有发展策略，在更高层次和水平上统筹提升重庆区域发展整体性、协调性、联动性和可持续性，在融入和服务全国大局中审视重庆、发展重庆、提升重庆。结合重庆当前改革开放实际来看，更是要与时俱进、积极主动融入国家系列战略部署，充分发挥好重庆自贸试验区、中新（重庆）战略性互联互通示范项目等开放功能平台和载体作用，全面增强重庆东北向、西南向、东南向对外大通道联系，着力提升都市功能核心区和拓展区开放引领功能，强化城市发展新区开放支撑能力，拓展渝东北渝东南两大生态发展区对外开放空间，加强与“渝新歐”国际铁路和渝昆泛亚铁路沿线国家、地区的经贸交流合作，全面深化与周边省市乃至整个长江流域区域协作，努力在国家区域发展和对外开放格局中发挥独特而重要作用，争做西部对外开放排头兵。

统筹区域协调发展，要始终坚持“全市一盘棋”，着力优化完善区域发展功能布局和明晰发展重点

三年多的实践充分证明，五大功能区域发展战略实施卓有成效，是全面的、综合的、整体的、系统的、长期的发展战略部署。与此同时，也存在一些问题待深化解决，比如各功能区域彰显首要功能亟待提速突破，资源优化配置和全市域、全链条整体谋划能力还有待加强，功能导向性还不足等。市第五次党代会报告提出坚持全市“一盘棋”，突出问题导向，在坚持既有功能导向不变的前提下，围绕重庆新的战略定位、综合定位和功能定位，突出区域特点和优势，再次强化了各自功能分担，更加科学地明晰了重庆大都市区、大生态发展区域各自的首要功能和发展重点。这是促进各功能区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化的内在要求，强调的是不搞“大一统”“齐步走”“排排坐、分果果”，而是要求不能不顾资源禀赋和功能定位盲目上项目、铺摊子、配资源。按照市第五次党代会的决策部署精神，我们要全市“一盘棋”、上下“一条心”，全面统筹城乡区域、经济社会、人与自然和谐发展，推动国土空间、产业布局、人口规模和环境容量更加协调匹配，要素配置、公共服务与区域主体功能定位更加契合，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载、融合联动的区域发展新格局。

首先，要整合资源推动大都市区紧密融合、一体化发展。在经济发展新常态下，重庆大都市区对功能优化调整和一体化发展更显迫切，如大都市区首要功能不强，一体化发展进程有待加快，对大生态发展区的带动作用发挥有限。这就需要我们正视问题，按照“组团布局、功能集聚、互补支撑、一体发展”原则，依托轨道交通一体化、主干道路网格化、集中供水同网化和信息服务同城化，加快促进都市功能核心区、拓展区和城市发展新区纵向贯通、要素融聚；依托长（寿）—涪（陵）、永（川）—大（足）—荣（昌）、合（川）—铜（梁）—潼（南）、綦（江）—南（川）—万（盛）等功能组团，促进功能分担、圈层拓展；依托规划建设一体统筹、资源要素一体配置等体制机制改革，提升大都市区同城效应和集聚能级。只要各方共同努力，未来大都市区经济总量和聚集人口数量全市占比将有望分别达到80%、70%左右，将构建形成与直辖市体制、国家中心城市功能、超大城市规模相匹配的城市空间载体，成为成渝城市群的“极核”支撑。

其次，要聚焦生态着力推动渝东北渝东南两大生态发展区加快“面上保护、点上开发”。渝东北渝东南两大生态发展区首要功能是“面上保护、点上开发”，市里明确不再考核GDP、工业增加值，但并不代表市里不要求域内区县（自治县）不加快发展、不考核发展实绩，进而更多的是要求区县（自治县）要按照首要功能加快绿色发展，这是更高层面的发展要求。在当前和今后一段相当长的时期内强化“面上保护”的要求下，渝东北渝东南两大生态发展区加快全面小康和脱贫攻坚任务更显艰巨。这就需要我们全市上下，特别是渝东北渝东南两大生态发展区的区县（自治县），要以贯彻市第五次党代会精神为契机，坚持生态优先、绿色为本，以重点板块、生态经济为突破口，打好“生态牌”，全面提升生态系统稳定性和生态服务功能，加快构建“北带南廊”的“点上开发”新格局。渝东北生态涵养发展区要依托“万开云”、长江三峡旅游“金三角”等重点板块的一体化发展，联动丰都—忠县、垫江—梁平、城口等特色板块，着力打造沿江特色生态经济带。渝东南生态保护发展区要立足产业发展生态化、生态资源产业化，协力加快打造民俗文化生态旅游、特色资源绿色加工、现代特色效益农业为主导的渝东南生态经济走廊。要推动梁平—垫江—长寿—涪陵、丰都—忠县—石柱—武隆等连接板块的联动发展，强化大都市区和大生态发展区、渝东北渝东南两大生态发展区之间的有机联系和联动发展。

统筹区域协调发展，要始终坚持“四个跟着走”，进一步提高各功能区域资源要素配置效率

对未来五年的发展及2030年愿景展望，市第五次党代会既明确了总任务，又拿出了路线图。我市统筹区域协调发展目标的实现，离不开资源和人口、资本等要素的优化配置和有效支撑。未来五年，要紧扣空间功能布局的优化，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，全面增强交通等基础设施的配套性，着力优化劳动力、土地和资金保障等方面制度供给，不断提高全市资源要素配置的整体质量和效益。

要全面提升区域互联互通水平。五大功能区域互联互通建设是个系统工程，不能简单、形而上学的“为联而联”。未来五年要更多地结合空间功能的优化，突出关键环节和重点领域，强化市域统筹，统筹做好交通等功能设施保障，持续改善提升各功能区域互联互通的整体效率。要把交通联通作为先行领域，紧扣功能布局，强化市级统筹，加快发展高速铁路、高速公路、水运、航空和城市综合交通，着力打通京渝昆、渝长厦两大高铁通道，加快建设“米”字型高铁骨架、“三环十二射多联线”高速公路骨干网络和“一干两支四枢纽九重点”内河航运体系，基本实现高速公路、铁路“县县通达”，着力构建形成内畅外联、互联互通的现代综合立体交通体系，构建智慧、绿色、快捷、高效的现代交通服务和治理体系，五大功能区域内外交通联系的整体性、融合性和便捷性显著增强。要立足资源统筹整合，统筹推进能源、水利、环保、信息等基础设施一体化布局。要着力打造内陆国际物流枢纽和内陆国际物流大通道，加快完善市域物流园区体系和配套衔接，全面改善五大功能区域物流条件。

要进一步增强产业发展的协同性。产业合理布局是我市产业结构优化升级、经济持续健康发展的重要途径。未来五年要按照契合各功能区域功能定位、符合当地实际、具有市场比较优势、具备较强关联带动性等要求，进一步优化产业空间布局，加快形成区域特色鲜明、分工合理、协作一体的产业新格局。要完善产业目录清单，分功能区域落实十大战略性新兴制造业、十大战略性新兴服务业、七大特色农业产业链和“6+1”传统优势产业的规划布局；引导各区县按照既有产业布局和目录清单要求，各有取舍地开展招商引资，各有侧重地培育发展主导产业，促进各区域形成各具特色、优势鲜明、互补联动的区域产业集群。要圍绕产业区域分工，按照“龙头企业带动、上中下游联动、供应半径合理、前后侧向延伸”思路，以物理流向、交通线走向、流域关系等为主线，整合区域优势资源，强化区域产业协作配套，加快构建若干沿大流域大通道拓展、集聚效应显著、供应链条完整、资源配置高效、核心竞争力突出的优势产业链。

要进一步增强公共服务供给的均衡性。民生持续改善，是我们第一工作目标。没有民生的持续改善，我们做的所有工作都毫无意义。未来五年，要按照“五个坚持”原则，统筹做好整体民生工作，不断提升各功能区域公共服务供给能力和人民群众的幸福感获得感，促进社会公平正义。要按照供给主体更多元、供给方式更多样、资源配置更高效的要求，以服务半径、服务人口为基本依据，统筹教育、卫生、文化等公共服务设施空间布局，建立健全与各功能区域功能定位、人口分布相适应的基本公共服务资源配置统筹规划和保障机制，重点引导都市功能核心区优质公共服务资源有序梯次向外转移或延伸，推进都市功能拓展区公共服务设施集群化配置，引导市级优质教育、医疗资源向城市发展新区拓展，着力补齐渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区基本公共服务设施建设短板，实现五大功能区域基本公共服务均等共享。

要稳定并适度扩大人口势能。人力资源是第一资源，人口红利的持续释放是重庆未来建成城乡统筹的国家中心城市的重要基础和有力支撑保障。未来五年，要切实落实全面两孩政策，健全生育服务和家庭支持体系，引导总和生育率逐步提高。要实施更加积极开放的就业、落户、购房、人才等政策，着力引导人口向大都市区和区县城集聚。要加大外来劳动力资源的吸纳集聚，通过返乡创业政策引导外出务工人员返乡就业一批，通过职业院校吸引周边地区初高中毕业生来渝就读就业一批，通过人才优惠政策引进紧缺型高端人才来渝创业工作一批。要调整优化都市功能核心区和拓展区落户条件，有序放开城市发展新区城区落户限制，建立完善人口转移与建设用地和财政转移支付挂钩机制以及与人口相适应的基础设施配套机制，推动渝东北渝东南两大生态发展区人口有序向大都市区转移集聚。要增强人口集聚区承接能力，统筹考虑人口转移趋势，加强人口集聚区市政公用设施和公共服务设施建设。

要强化财政、土地供给保障。财政、土地要素是由政府统筹支配的重要资源，是当前和今后一段时期内保障各功能区域发展的重要支撑。未来五年，要立足既有政策，进一步完善财力与事权更加匹配的财政体制，优化分类扶持的财政转移支付体系，以及创新多元化投入引导机制，改进财政资金投入方式。要优化建设用地供给，统筹推进“多规合一”，促进城乡建设、产业布局、土地利用、生态保护等在空间布局、时序安排上的协调，增强用地供给的统筹协调性；实施建设用地供给差别化分类保障，在新增建设用地计划安排上，优先保障民生类、公益类和国家、市级重大建设项目，保障城市发展新区、都市功能拓展区建设用地供给，保障渝东北渝东南两大生态发展区“点上开发”用地，提高用地供给的灵活性；制订五大功能区域差异化产业供地标准，定期调整更新土地级别和基准地价，完善城乡建设用地增减挂钩及地票制度，提高用地供给的精准性。

（作者系重庆市发展和改革委员会党组书记、主任）