事业单位预算管理绩效评价问题研究——以证券监管类事业单位为例

安菁菁 中国证券监督管理委员会天津监管局

事业单位预算管理绩效评价问题研究
——以证券监管类事业单位为例

安菁菁 中国证券监督管理委员会天津监管局

随着经济的不断发展，我国预算管理工作也进行了诸多改革。但是，我国在预算管理绩效评价方面还存在很多不足，包括：预算绩效评价目标不明确，评价指标设置不全面，评价监督体系不完善等问题。本文提出设置多层次预算评价目标、完善预算评价指标体系等建议。同时，本文以证券监管类事业单位为例，阐述如何构建合理的预算绩效评价体系。

预算绩效评价 评价指标体系 预算监督机制

随着我国的经济的不断发展和我国财政体制的不断完善，预算管理工作也进行了诸多改革。特别是1994年《中华人民共和国预算法》的颁布，开启了我国预算管理工作的新纪元。伴随着预算管理工作的不断深化，财政部又出台了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》、《预算评价共性指标体系框架》等与预算管理相关的制度。但是，事业单位在预算管理工作，尤其是预算管理绩效评价工作方面，还存在诸多不足，不能满足预算管理发展的需要，还需要改进和强化。

一、我国预算管理改革历程

1994年，我国颁布了《中华人民共和国预算法》（以下简称“预算法”），对预算编制、预算审查、批准、执行和调整等方面做出了明确要求，为预算绩效评价的开展提供了基础。2005年，财政部出台了《中央部分预算支出绩效考评管理办法（试行）》，旨在贯彻十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”的精神，提高预算资金的使用效率。2012年，财政部出台了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》、《预算评价共性指标体系框架》以及《部门支出管理绩效综合评价方案》等一系列与预算绩效评价相关的文件。这些文件进一步明确了预算评价的目标和方法，构建了预算绩效评价的共性指标体系。但是评价范围不够细化，尤其是对事业单位预算绩效评价，缺乏针对性。

二、我国预算绩效评价存在的问题

（一）预算绩效评价目标不明确

目前，事业单位绩效评价体系中既有基本支出的评价目标、也有项目支出的评价目标；既有年度评价目标、也有季度等中短期评价目标。虽然预算绩效评价框架中设置了各种目标，但是评价仍然停留在资金流向、资金使用进度以及合规性等方面，缺乏对预算执行所带来的经济利益、社会效益等方面的评价。

（二）预算绩效评价指标设置不全面

我国事业单位预算绩效评价体系中评价指标存在定量多、定性少；财务评价指标多、业务评价指标少；效果指标评价多、效益指标评价少；评价指标过于笼统，缺乏行业的针对性等问题。财政部2013年颁布了《财政预算绩效评价共性指标体系框架》（以下简称“框架”），从“框架”设置的指标可以看出：我国预算绩效评价指标还处于宏观层面的评价，着重于民生、税收、GDP、人均可支配收入等经济指标，而后也没有针对各类事业单位出台更为具体的评价指标，缺乏针对性和可操作性。同时，着重于财务指标，忽视业务指标，重量而不重质。

（三）预算绩效评价监督体系不完善

对事业单位内部而言，目前的预算绩效评价缺乏监督，没有专门的监督机制，绩效评价多为事后评价，流于形式，缺乏实用性。对于事业单位外部而言，事业单位预算绩效评价公众参与度较低，仅有“三公经费”支出等少量指标对外公布，接受社会监督。事业单位的业务经费，执法效果、带来的社会效益等方面信息都没有对外公布。所以，事业单位绩效评价还需要增加公开和透明度，及时接受社会监督。

三、提高预算绩效评价工作的建议

（一）设立多层次的预算评价目标

事业单位预算绩效评价目标应该从时间和空间两个方面来设定，构成多层次评价目标体系。首先，事业单位预算绩效评价目标应该从时间上划分梯度，既有3-5年的中长期评价目标，也有当年的短期评价目标。长期评价目标适用于基础项目建设，大型项目实施，专题检查，执法办案等具有延续性的项目预算评价；短期评价目标适用于财务管理，资源利用，信息系统维护，日常现场检查等适合年度考核的项目。其中，短期评价目标还应该细化为半年度评价，用于评价财务管理和资源利用等支出的绩效，便于及时调整预算，避免资源浪费。

（二）完善预算评价指标体系

合理恰当的预算评价指标对事业单位预算绩效评价至关重要。事业单位预算绩效评价指标首先应具有相关性。事业单位形式多样，事业单位预算绩效评价指标必须具有针对性。事业单位预算绩效评价指标还应该具有合理性，合理的评价指标才能进行有效评价。在评价指标的具体设置上，应该采取定量指标和定性指标相结合的方式，全面评价事业单位预算绩效。例如：事业单位的定量指标可以包括：“三公”经费支出、预算执行偏差率等经济型指标；定性指标可以包括：社会贡献率、公众满意度、公众排名等质量型指标。

（三）通过建立预算监督机制减少信息不对称

在信息不对称的情况下，会产生预算松弛。但随着信息的公开，外界会更多地了解预算的信息，预算制定者和执行者会面临更大的压力，这样会降低预算松弛。也就是说，预算信息越透明，预算的编制和执行效率越高。所以，提高预算信息的透明度，增加公众的参与程度，建立预算监督机制，可以有效地降低预算执行偏差，提高预算评价效率。

四、构建证券监管类事业单位预算评价体系

证券监管类事业单位主要包括中国证券监督管理委员会及其下属机构，日常职能主要是资本市场稽查执法办案、专题检查、现场检查、投资者教育、市场信息维护等，保障资本市场有序运行，保护投资者权益。预算来源依靠财政拨款，支出分为基本支出和项目支出。基本支出主要包括人员经费和公用经费；项目支出主要包括执法办案支出、监管监测支出、投资者教育、信息系统维护等支出。证券监管类事业单位担负着维护资本市场运行，保护投资者权益的重任，如何构建有效的预算评价体系，正确评价财政资金使用效率和带来的社会效益是十分重要的。

（一）设立多层次预算绩效评价目标

评价指标维度方面，基本支出的评价目标包括：合理合规利用资金，有效进行资产管理，预算编制准确、报送及时，预算执行进度均衡等目标。项目支出的评价目标主要包括：有效组织人员完成资本市场重大案件调查，有力打击违法违规行为；完成证券类公司日常检查，保护投资者权益；开展投资者保护宣传教育；完成监管系统运行维护，保障系统安全、可靠运行。

（二）设置合理的预算绩效评价指标

评价指标设置方面，以财政部《财政部预算绩效评价共性指标体系框架》为指导，通过财务预算、资产管理、主体业务和社会绩效等角度设置指标，多维度评价预算绩效。基本支出的评价指标以财务指标为主，主要包括：人员经费保障率、公用经费保障率、“三公经费”控制率、支出完成率、支出均衡率以及资金结转率等指标；项目评价的指标以业务指标为主，主要包括：案件查处数量、案件查处率、移交公安案件数量、检查机构数量、检查整改问题数、后续整改率、投资风险宣传次数、投资者满意度、系统运维成本等指标。

（三）通过模型检验修正评价指标

目前，证券监管类事业单位绩效评价主要通过对被评价单位打分排名来实现，所以上级单位评价指标设置的有效性至关重要。上级单位可以通过模型来检验并修正评价指标。例如，A单位有40家下属单位，并设有评价指标a和评价指标b。A单位可以将评价出的分数区间赋值，并结合对应的下属单位数，绘制离散模型，通过模型观察离散程度，检验评价指标a的有效性。如果模型的离散程度较大，则应该考虑修正或摒弃该指标，以提高评价系统的效用。

（四）增加预算信息公开透明度

证券监管类事业单位除“三公经费”支出需要每年对外公开外，仅有“收支预算总表”和“财政拨款支出预算表”向社会公开。这些指标不但过于笼统，而且只注重资金投入指标的公开，缺乏对执法效果、社会满意度等产出指标评价结果的公开。证券监管类事业单位还应该继续增加绩效评价结果的透明度，主动及时公开，接受社会监督，进行“参与式”预算，减少信息不对称，提高预算绩效评价的有效性。

我国事业单位，尤其是证券监管类事业单位还需要构建更有针对性的预算绩效评价体系，通过设立多层次的评价目标、设置合理的评价指标、增加预算评价结果公开程度等方式提高预算绩效评价质量，以便更有效地利用资金，服务资本市场。

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