行政执法检察监督困境及其破解

摘 要 党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国决定明确提出，检察机关在履行职责中发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。这标志着检察机关除诉讼监督外，还将针对行政执法不作为和乱作为加强检察监督。行政执法检察监督，不但有利于保障人民群众利益免受违法侵害，还有利于提高行政执法的权威，节约行政执法成本，更有利于树立人民群众建设法治国家的信心。我国行政执法检察监督在探索中前行，取得了一些成绩，也面临了困境。本文结合行政执法检察监督的现状、分析存在的困境，寻求破解行政执法检察监督困境之道，助执法检察监督健康、持续发展。

关键词 行政执法 检察监督 困境 破解

作者简介：张小玉，浙江省嘉善县人民检察院。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.332

一、行政执法检察监督的现状

行政执法检察监督是检察机关作为国家的法律监督机关对行政机关的执法行为的合法性进行的监督，解决行政不作为、乱作为等问题。在全面推进依法治国的新常态下，全国各地检察机关对行政执法检察监督开展了诸多积极的探索。

（一）运用多种手段开展检察监督，督促行政机关依法行政

各地检察机关除了对不作为、乱作为的行政机关发检察建议予以监督、督促外，河南省各级检察机关逐步探索出了紧密结合抗诉业务开展行政执法监督的“淮滨模式”、紧密围绕公共利益开展监督的“南阳模式”以及全面对行政执法行为开展监督的“宾阳模式”，他们根据本地情况，分别走出了对行政执法进行监督的不同探索路径，并恰当运用检察建议、纠正违法、公益诉讼等方式对违法行政行为进行监督。 2014年10月，贵州省毕节市金沙县人民检察院首次以行政公益诉讼原告的身份对该县环保局因未对逾期不缴纳排污费的企业进行处罚提起诉讼。

（二）积极推动制定相关规范性文件，为监督工作奠定了初步的依据

在开展具体个案执法检察监督的基础上，各检察机关积极总结办案经验，推动规范性文件的制定。2011年2月，宁夏自治区人民政府、自治区人民检察院制定了《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》。2011年，辽宁省辽阳市宏伟区同本区相关行政单位联合签署了《辽阳市宏伟区人民检察院行政执法监督工作意见》。2015年，内蒙古丰镇市人民政府与丰镇市人民检察院联合发布了《关于建立行政检察与行政执法监督相衔接机制的实施意见》。2016年4月，最高人民检察院发布了《行政诉讼监督规则》。诸多相关规范性文件的制定为全国统一的、更高位阶的行政执法监督立法积累了丰富的经验。

二、行政执法检察监督的困境

检察机关立足检察职能，积极探索开展行政执法监督，切实保障了公民合法权益、维护了国家和集体利益，提升了行政机关的公共管理水平。但我们应该清醒地看到行政执法检察监督目前面临的困境。

（一）相关法律规范不足，是行政执法检察监督工作陷入困境的根本原因

可操作性的相关法律规定仍不足，《宪法》、《人民检察院组织法》只是原则性规定检察机关是国家的法律监督机关，《行政诉讼法》、《民事行政抗诉案件办案规则》、《行政诉讼监督规则》等只是规定检察机关在行政诉讼时对法院、行政机关的监督。目前还没有统一的、可操作性的行政执法检察监督的立法，监督对象、监督内容、监督方式等都是没有法律相关规定的，这就导致了检察机关履行行政执法检察监督权先天不足，尤其是基层检察机关在实际操作中略显底气不足，监督权威性不够，监督效果也因此大打折扣。

（二）行政权力壁垒是导致检察监督力不从心的主要原因

当前，行政机关受地方保护主义与部门狭隘利益的驱动，权力意识扭曲，依法行政意识淡薄，忽视执法程序，对检察监督工作心存顾虑，认为检察机关的监督会掣肘执法，同时也担心自身的执法行为经不起检察机关专门的司法监督。不少行政执法机关常常消极接受检察机关的监督，甚至抵触或者拒绝监督。面对行政违法行为，检察机关发出的检察建议往往得不到应有的回复，因为缺乏相应的强制措施手段，对此，检察机关只好对监督事项、监督结果等与被监督机关妥协换取被监督机关的认可与接受。在落实整改建议方面，有的行政机关重视不够、敷衍了事。

（三）线索来源狭窄是制约行政执法检察监督持续发展的一个现实原因

目前，行政执法监督的线索来源主要有：检察干警在办案中发现、自行发现或自侦部门、公诉部门、控申部门移送。普通民众对检察机关的这项职能知之甚少，行政执法相对人主动向检察机关申请要去监督的线索非常少。一些认为受到行政违法侵害的当事人通常信访或者寻求媒体曝光也不会想到检察机关申请监督。检察机关对行政执法监督个案的宣传有限也导致了相关线索来源不足。

（四）行政检察办案力量单薄也是行政执法监督乏力的一个重要原因

检察机关面临着“案多人少”的矛盾，大部分检察机关都没有单独设立行政检察部门，而是与民事检察一并设立为民事行政检察部门（简称，民行部门），大多数基层检察机关的民行部门只有2-3名干警，要面对各领域各行业的行政机关与人数众多的执法人员，而且很多行政执法具有很强的专业性与技术性，检察监督力量单薄就不言而喻了。部分检察机关对民行工作认识不到位，认为检察机关的主业在刑事案件，民行工作只是副业。

三、 行政执法检察监督困境破解

破解行政执法监督困境，应多措并举，多策并施，共同推进行政执法监督工作健康、持续、规范化发展。

（一）抓住司法体制改革的契机，推动完善行政执法检察监督立法

2014年以来，司法体制改革在全国范围内展开，中央顶层设计已建立，司法改革的完成之时很多相关法律必然会新立或修改。規范和完善检察权必然会成为未来司法改革与立法的趋势，检察机关应利用好这个时机，积极推动行政执法检察监督的立法，明确检察监督的事项、监督的方式、监督后果、监督程序等，使得这项工作有明确的、具有操作性的法律依据。最重要的是通过立法赋予检察机关相关强制措施制约行政机关不理睬、不答复、不落实监督事项。从而在立法上解决行政执法检察监督缺陷，保障监督的刚性与权威性。

（二）扩大监督宣传，畅通线索来源渠道

检察机关要积极宣传监督的个案，通过电视媒体、微博等将监督的过程、监督的效果向社会，多角度、广范围宣传，扩大监督的影响力，提高民众知晓度，使民众了解、熟悉检察机关的此项职能，畅通监督线索来源，使检察监督工作依靠人民、为了人民。民行干警还应提高监督的敏觉度，深挖行政申诉案件、人们热议事项、社会曝光事件中行政机关不作为、乱作为线索，依职权积极开展监督，获取社会关注度。

（三）整合检察内部资源，形成监督合力，提高监督的严肃性

司法实践证明，行政不作为、乱作为背后往往与失职、渎职等行为密切相关，检察机关在履行行政执法監督职能时，应整合检察系统民行、控申、自侦各职能部门，优化资源，互通信息，互为支撑，将民行检察工作与职务犯罪侦查工作统筹办理。检察机关在履行监督案件时，如遇行政机关或个别工作人为设置监督障碍的，办案干警应明确向其说明利害，切实实现增强监督力度，提高监督效果。对尚未构成犯罪的重大违法违规事项，检察机关应结合具体情况，向相关组织人事部门或纪律监察提请行政处分或纪律处分，确保监督的刚性。

（四）完善队伍建设，提高监督水平

行政执法涉及日常经济社会生活的方方面面，具有领域广、专业性强等特点。民行检察干警不但要熟练掌握《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政复议法》等一般行政法律法规，也要深入学习教育、民政、卫生、统计、财政、海关、人事、土地、交通等方面的管理活动的法律、法规。民行检察干警必须深挖自身潜力，自觉形成主动学习的意识，不断地提高监督能力与水平，各级检察机关应重视民行检察工作，积极支持各地特色监督工作交流、学习与研讨，取众人之长，以高质量、专业化的法律知识精准监督，获得被监督机关认可，获得人民支持。

注释：

乔耀强.行政执法行为检察.中国检察官.2006（12）.

参考文献：

[1]王稼瑶、刘丽娜.诉讼外行政检察监督之制度构建.人民检察.2014（16）.

[2]杜睿哲、赵潇.行政执法检察监督：理念、路径与规范.国家行政学院学报.2014（2）.

[3]申金玉.加强行政执法检察监督四途径.人民检察.2012（20）.

[4]谢鹏程.行政处罚法律监督制定简论.人民检察.2013（15）.