宅基地退出与推进农村发展问题探析

郑凤萍　陈涵　许淑芬

摘 要：该文着重介绍了金寨县宅基地退出试点与推进农村发展的状况，分析了农村宅基地退出面临的问题，以及如何借此机遇推进农村发展，缩小城乡差距。

关键词：宅基地退出；金寨县；农村发展

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）12-0009-03

如果合法取得的宅基地，用来建造住宅和生活等相关设施，它是属于建设用地。我国第一次制定的关于实现农村宅基地“一户一宅，面积法定”的政策是在1998年修订的《土地管理法》。但是随着中国经济的发展，实际施行的农村土地政策已经与现在的经济发展不适应，出现的问题也渐渐增多。从宅基地制度看，宅基地取得和保障制度不完善，“一户一宅”制度在一些地方不可持续；在农村很多的土地被无偿使用，关于宅基地的获得等相关制度都不是很完善，存在着一户占据着几个宅基地的问题。农村宅基地承担双重功能：在农村的生产和生活过程中，宅地基是非常重要的，随着经济的发展很多的农民无限制的扩大宅基地，建设混乱，土地资源浪费现象多，在农村宅基地的使用过程中，很多是无偿的，面对存在的一系列事情，改革是必须的。本文以金寨县宅基地退出试点为例，通过对试点的调查，从中寻求解决宅基地闲置浪费的问题的办法，要提高农村土地的使用率，从而促进农村经济的发展。

1 金寨县宅基地利用现状及宅基地制度改革试点

1.1 金寨县宅基地利用现状 金寨县地处我国大别山腹地的皖西部山区，耕地资源非常少。金寨县山区农民居住较分散，地理位置造成人民居住在山上，有利于农业生产和满足生活需要。随着经济发展，农村经济条件改善，逐渐依路而居，住宅由山上转向道路两旁，山上的宅基地便闲置下来。经济的快速发展，导致很多人到城市务工，进而安家，很多的农村宅基地被闲置；另一部分农民则抛弃破旧的房子，在村集体内重新选址建起小楼房，然而破旧的住房却并未拆除复垦。目前，农村土地的浪费问题越来越严重，宅基地的退出制度迫在眉睫。

1.2 金寨县宅基地制度改革试点 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的政策在2014年得以颁布，金寨县开始实施此项意见是在2016年初。前期进行准备工作，截至2017年初，金寨县秉承创新的理念，结合实际，构建“依法公正取得、自愿有偿退出、节约集约土地、彻底有效复垦。”最新的政策，实施取得了不错的效果，得到许多民众认可。在金寨县主动申请退出的有1.29万户，全县退出的宅基地达到0.15万hm2，新增耕地0.12万hm2[1]。通过与新农村建设相结合，对宅基地退出补偿，危房改造，扶贫和移民等各种补贴政策得到落实。金寨县是在这次改革33个国家级试点中唯一的国家级贫困县，将改革和国家各种对农村的优惠政策相结合，使政策优惠力度最大化，既保证宅基地试点工作顺利进行，又促进了新农村建设发展，为百姓谋福利。

为促进此项试点顺利开展，各个基层组织都设立“宅改办”部门，吸纳人才，推进宅基地试点工作全面进行，并进行最严格的退出以及复垦标准。金寨县对退出的每一宗土地都进行了严格的记录，形成了完整的档案，档案包括退出申请表，户主资料，房屋信息等各项信息。

2 金寨县宅基地退出试点中面临的问题

由国家发布的文件来看，目前宅基地退出只是一个试点，并不成熟，缺乏理论依据和实践基础，所以在试点中所遇到的问题都需要基层工作人员的探索，遇到的问题也多种多样。

2.1 宅基地的退出模式和治理方式的缺陷 为了实现农村土地有效利用，节约土地资源，保护农村农耕用地，必须对农村宅基地实行退出措施，通过改革，进行自愿退出和有偿使用。金寨县结合易地扶贫搬迁工作，加大了宅基地改革工作力度，但这一工作仍然存在着诸多问题，如部分宅基地是以土地复垦形式退出，农民将废弃、闲置宅基地开垦为耕地，政府给予部分钱款补助，其效果在复垦初期较为明显，但金寨是山区，作为地质灾害多发地区，部分复垦后的耕地在未来2—3a内又慢慢弃置，造成一定程度上的资源浪费。另一方面，在以宅基地改革、異地扶贫搬迁工作为主导下的农村宅基地退出较为可行，农民与政府和村集体签订协议，放弃自己原有的宅基地搬迁至自然村，中心村或集镇之中，这一部分宅基地将收归国家集体所有，将由政府和村集体统一规划发展，一定程度上能减少土地资源的浪费问题。但也存在一些问题：部分宅基地没有相关的证书，产权不完整，对宅基地退出补偿造成了一定的影响。此外，部分农民为了得到更多的利益而引发乱占土地这一现象时有发生，既损害群众利益又触犯法律。

在实施农村宅基地的退让过程中，对农民造成的影响包括：经济的影响，对宅基地的补偿等相关问题。目前金寨县各乡镇是按照县宅基地改革试点工作领导小组的文件规定来进行补偿，这种补偿方式与法律规定的补偿方式比较弹性较大；乡民难精准把握政治影响，宅基地与农民的生活息息相关，关系到农民的生存保障，宅基地退出需要农民的积极参与，依据政策，要保证农民的知情权和参与权，但在实践时，有些地方政府为了保证宅基地试点顺利进行，强行干预农民的意愿，导致群众不满，引起纷争，从而影响社会的稳定和谐。政府在面对这些纠纷之时，借助法律等工具的帮助，进行纠纷的处理，这种解决方式往往达不到解决目的。此外，对于农村宅基地退出过程中的拆迁、补偿和安置政策的制定基本上取决于地方政府的决策，其中的规范性合理性都存在不同程度上的问题。

2.2 农民传统保守思想一定程度上阻碍了宅基地退出 在经济发展的今天，城市化速度逐渐加快，很多的农村人口背井离乡，在城市里生活，但对于农村宅基地的处置还受到农民保守思想的影响：（1）祖宗基业不可废。传统的农村社会，通常是以姓氏宗族聚集组合成的社会。对于先祖留下的宅子，地基，是寄托了传承的情怀，是给后代留下的财富，如果失去了往往遭人议论后代无用且不孝。（2）注重“风水”。农民生活在社会低层，为求翻身，特别看重“风水”。认为祖先遗留的房屋就是风水好地，可以福佑后代。如果家庭出现什么变故时，在旧思想的指导下，就会改变房屋的格局。这种改变往往会浪费大量的财力和物力，同时农村之间的宅基地很多都是相互连在一起的，轻易地改变，就会引起邻里纠纷。（3）虚荣心的满足。农村人在意居住的地方，上一辈人思想固化，觉得房屋建设越多、越华丽便是财富的象征，以此满足虚荣心，使得农村违法滥建现象严重，并且这一类宅基地退出时，受到村民各种阻挠，退出困难。

农民的土地私有观念根深蒂固。宅基地的来源大多是在土地改革确权后，在1960年后，国家将宅基地和农民耕种的土地交由集体。对于农民所使用的宅基地只是在相关的政策、法律规定中变为集体土地，但实际生活中对宅基地无偿、无限期的使用，使他们早已将宅基地视为私有财产看待，且宅基地受法律保护，闲置后对农民并没有多大影响，不到万不得已并不会拆除。宅基地退出试点补偿虽然已经十分合理，但是比起政府征地进行城市扩张或基础建设，仍然没有征地补偿力度大，一部分农民想获得更多利益，哪怕是旧宅已经不能居住，也不愿意响应宅基地退出这项政策，等待土地升值。

3 金寨县宅基地退出机制与推进农村的发展

3.1 金寨县宅基地退出机制 金寨县实施宅基地退出措施的核心思想是“扶贫攻坚”。把补偿政策和其他扶贫政策结合起来，对宅基地进行规划和节约集约，规定审批管理，改善贫困户和移民户的居住条件，拆除危房，改善农户居住条件，与美好乡村建设挂钩，促进新型城镇发展。

在腾退宅基地推进试点前期，国家和安徽省国土部门投入了专项资金进行扶持。国土资源部专门出台了新政策，支持金寨县宅基地试点工作，即在省域范围内，优先将宅基地腾退结余的建设用地指标，进行调剂使用，通过挂牌转让已筹集大批资金，足够满足宅基地退出试点的花费。

金寨县实施了“1+X”计划，具体描述就是在1个行政村中有1个中心村庄，且自然村不超过了3个。在金寨县的实施过程中中心村庄规划了有183个，自然村庄有307个，并且对每一份宅基地都要进行详细的登记记录。

3.2 宅基地退出试点与农村发展（1）宅基地退出试点的工作目前已取得极大成效。试点地区自愿申请退出宅基地的12900多户，占80%以上的是贫困户和移民户，解决了地灾隐患引起的房屋坍塌，拆除了年久失修的房屋，给人民的生活带来安全保障和便利。群众乔迁新居，构建新型农村，结合精准扶贫政策，可以有效的促进金寨经济的发展，实现早日摆脱贫穷的目标。

（2）金寨县充分利用国家给予的优惠政策和现有的资金优势，引导和激励农民腾退闲置宅基地，在我国的宅基地制度上寻求了一个突破点，充分利用集体经济组织和乡级规划的管控作用，听取群众的意见，形成一套完备的基层管理機制，诚邀农民参与、管理以及解决，构建一个新型的社会主义基层管理组织，实现了公开、公正、严明，有利于社会和谐。宅基地退出试点并不仅仅是保护耕地，脱贫致富，而且促进社会整体风貌的提升。

（3）试点取得腾退的宅基地，大部分已经复垦，由专门人员进行验收，对于不合格的实施惩罚机制。腾退的宅基地虽然小并且分散，但是质量高，地理位置好。根据“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林”的原则，[2]将腾退的土地交由土地原所有者使用，有利于保护山区的生态建设，减少滑坡，泥石流的风险，也保证了粮食安全，为农民增加了收益。生态的建设能够吸引旅游产业的发展，推进金寨县第三产业，有利于金寨县脱贫。

4 结语

金寨县宅基地试点的成功，为其他地区的发展起到了一个代表性示范作用。试点的可行性、有利于全国开展宅基地退出，为我国目前面临的宅基地问题改善和解决提供参考。金寨县试点的成功虽然不可复制，但是可以供其他地区借鉴。

参考文献

[1]王晓易.安徽省金寨县农村宅基地制度改革试点调查[N].中国国土资源报，2017-3-27.

[2]李文涛.基于生态—经济导向华蓥市矿业废弃地复垦模式研究[D].成都：成都理工大学，2015. （责编：徐焕斗）