生态补偿制度

文｜张云飞

在生态文明制度建设的系统工程中，生态补偿制度是必不可少的一项基础性内容。生态补偿制度不同于环境污染损害赔偿制度，相较于后者，生态补偿制度指的是人类生产或生活活动所产生的之于生态环境的正的外部性的补偿，也就是生态服务或产品的受益者对提供者所给予的经济上的补偿。这样，一方面，由于我国是自然资源公有或国有制度，那么，国家对于开发利用自然资源的主体进行收费，以体现所有者的权益；并对费用进行合理安排，用于生态恢复或生态修复，从而实现对于自然资源或环境因开采而受损的补偿。另一方面，对于保护资源或环境者进行补偿，或以此鼓励并实现对于资源和环境保护的目的。因此，在经济社会发展过程中，生态补偿制度有利于将资源和环境责任与受益进一步市场化，通过市场机制调节生态行为，进行生态调控。

我国所提出的生态补偿机制，部分上类似于国外的生态服务付费制度（Payment for Ecosystem Service，PES），即，以生态系统的服务为基础，通过经济手段来调整生态保护者和受益者在生态和环境方面的利益。在美国，政府有关保护和环境管理的规划历史显示，其政策已经从维护农场生产力转向奖励农民自愿保护和提供生态系统服务。因此，虽然美国还没有达到高效的PES系统的状态，但是已经在类似于PES系统的政策上走了很长的实践道路。20世纪30年代的“黑风暴”危机使美国开始了水土资源保护的政策，这些政策已经在近些年有了显著的发展。早期环境保护计划主要关注通过控制水土流失保有土地生产力，对于采用这些政策的农民进行适当补助，采用土壤保护行为也会受到商业补贴。1985年的《农场法案》（Farm Bill）采用了一些新规定，开始从关注农场生产力转向非农场环境效益。它建立了保护储备计划（Conservation Reserve Program， CRP），由生产者将环境敏感的农田转为保护性使用，为期十到十五年，政府向其提供补偿。法案也适用于其他符合条款的草地和湿地拥有者，只要在脆弱土地实施土地和湿地保护计划的都会获得以与农场相应价格和收入支持的资格。1990年《农场法案》继续实施并创立了“湿地保护区计划”（Wetland Reserve Program， WRP），以恢复和放置湿地保护地役权。此外，它还授权了“水质奖励计划”（Water Quality Incentives Program， WQIP）。除了美国的生态补偿政策和实践，英国、加拿大等其他国家的水域生态补偿等政策也值得我们在建立生态补偿制度时予以参考和借鉴。

生态补偿制度政策的建立上，目前已经进行了不少有益的探索。2005年，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》当中首次提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。2007年，党的十七大报告中提出，要实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。2012年，十八大报告进一步指出，保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，要深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出实行生态补偿制度，坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明的意见》强调要健全生态保护补偿机制。要求科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。结合深化财税体制改革，完善转移支付制度，归并和规范现有生态保护补偿渠道，加大对重点生态功能区的转移支付力度，逐步提高其基本公共服务水平。建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。建立独立公正的生态环境损害评估制度。随后，《生态文明体制改革总体方案》要求进一步完善生态补偿机制，探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。《方案》鼓励各地区开展生态补偿试点，继续推进新安江水环境补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江-韩江等开展跨地区生态补偿试点，在长江流域水环境敏感地区探索开展流域生态补偿试点。2016年11月，《“十三五”生态环境保护规划》要求加快建立多元化生态保护补偿机制。加大对重点生态功能区的转移支付力度，合理提高补偿标准，向生态敏感和脆弱地区、流域倾斜，推进有关转移支付分配与生态保护成效挂钩，探索资金、政策、产业及技术等多元互补方式。《规划》要求在“十三五”期间，进一步完善补偿范围，逐步实现森林、草原、湿地、荒漠、河流、海洋和耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域全覆盖。中央财政支持引导建立跨省域的生态受益地区和保护地区、流域上游与下游的横向补偿机制，推进省级区域内横向补偿。在长江、黄河等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点。深入推进南水北调中线工程水源区对口支援、新安江水环境生态补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。到2017年，建立京津冀区域生态保护补偿机制，将北京、天津支持河北开展生态建设与环境保护制度化。通过试点地区生态保护补偿机制的建立，探索我国生态补偿制度的建设，进而推向全国。

在法律层面，我国也陆续进行了一些修订和改革。2014年新修订的《环境保护》第31条明确规定：国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。这样，在环境保护立法方面，生态补偿制度具有了基本的法律保障。我国在一些生态保护基本领域也进行了生态补偿法条的相应探索。《森林法》第八条规定，根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款；煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林；国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。在生态补偿机制、生态补偿试点和补偿资金的投入等方面，以及森林、草原、湿地等具体生态领域，我国都进行了大力的探索，并取得了一定的成果。

当然，生态补偿制度的建立不是一朝一夕能够完成的，涉及多个领域，是资源、环境、市场、民生、法治等多个领域的交叉工程，尤其是其法制基础的建立，需要长期的研究和探索。尽管我国在《环境保护法》当中对生态补偿机制的建立予以强调，但我国还没有生态补偿方面的专门立法，亟需生态补偿基本条例的出台。事实上，我国于2010年就将研究和制定生态补偿条例列入了立法计划，但迟迟没有出台。此外，生态保护者和生态受益者的权责落实不到位，受益者履行生态补偿的义务和意识不明确，而对于生态保护者的合理补偿不到位，等等。这些都是在生态补偿制度建立过程中亟需解决的问题。

未来，探索生态补偿制度的建立，还需要从以下几个方面着手。第一，进一步加强生态补偿力度。补偿标准应进一步提升、补偿范围应进一步扩大。补偿标准应随着市场价格机制有所调整，不能让保护者吃亏。我国补偿领域之前仅限于森林、草原、矿产等领域，未来还应扩展到湿地、海洋等阶段。第二，加快完善生态补偿配套基础制度。要完善主体功能区建设，建立健全产权制度，加强生态补偿标准体系建设、建立生态服务价值核算体系等。第三，完善多元的生态补偿方案，建立健全横向、纵向生态补偿平台和机制。第四，进一步完善受益者和保护者的权、责、利，加快实现生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的合理运行机制。