中央自上而下推进军民融合

蔡如鹏

中央之所以要设立高规格的中央军民融合发展委员会，就是要从制度

层面推进融合，着力破解制约融合发展的体制性障碍、结构性矛盾和

政策性问题。许毅达认为，由习近平亲自挂帅，一方面说明了军民融合

的重要性，另一方面也说明了推进军民融合的难度，由最高层统筹，

有助于集中统一领导、统筹协调、提高效率、加快推进落实

6月20日，在习近平亲自主持、三位政治局常委出席的高规格下，中央军民融合发展委员会召开了第一次全体会议。

习近平在会上强调，把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家发展和安全全局出发作出的重大决策，是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措。

中央军民融合发展委员会设立于今年1月22日，此次会议标志着这个机构已正式运转。分析认为，随着中央自上而下的强力推进，军民产业之间长期相互分离的局面将会得到破解，逐步构建起军民一体化的国家战略体系和能力。

“大炮”与“黄油”

所谓军民融合发展，就是把国防和军队现代化建设融入国家经济社会发展体系之中，通过经济领域和国防领域技术、人才、资金、信息等资源要素的交流共享，构建一个军民统一的建设基础，使一种资源发挥两种功能，一份投入产出双重效益，推动经济建设和国防建设相互促进、协调发展、同步提高。

自古以来，如何统筹安全与发展，一直是困扰各国的历史难题。据统计，从公元前3200年到20世纪90年代，在5200年期间，世界上共发生14513次规模较大的战争，平均每年就有3场较大规模的战争。

对一个崛起中的大国而言，既要维持经济发展强势，又要保持军事发展强势，倘若处理不好“大炮和黄油”的关系，就会导致国家衰落。历史上曾经挑战世界头号强国的法国、德国、日本和苏联，都有过惨痛教训。

今天，中国也面临着相似的考验。经济发展进入新常态，财政收入增长进入调整期，国防投入资源条件趋紧。同时，随着经济总量和综合实力不断上升，各种可以预见和难以预见的风险和挑战也在不断增多，国防安全压力不断增大。

国防大学经济研究所教授姜鲁鸣认为，在这种背景下，实施军民融合战略，就成为实现统筹国家安全与发展的不二选择。

他曾撰文指出，推动军民融合，既能最大限度地发挥国防和军队建设对国家经济社会尤其是国家高新产业发展的带动作用，又能以整个经济社会的强大实力的大体系支撑现代国防。

比如，北斗系统如能实现产业化，到2020年至少能带来4000亿到5000亿元的经济社会效益。依靠军民融合产生的强大“效益合力”，就能以技术最先进、成本最经济和最具可持续性的强大物质力量成就民族复兴大业。

事实上，军事和民用两大领域之间本身就具备很强的通用性。据统计，85%的现代军事核心技术同时也是民用关键技术，80%以上的民用关键技术也被直接运用于军事目的。随着军用技术和民用技术之间的界限越来越模糊，各国军工企业都在寻求由武器装备供应商向军事服务体系供应商转型。

军民融合程度最高的成功案例，当推美国的“军民一体化”模式。美国国会的研究报告显示，军民融合给美国国防部每年节约300 亿美元，相当于其采办费总额的20%以上。

上世纪90年代中期，美国开始实施“军民一体化”改革，一方面，军民供给突破卖方垄断格局;另一方面，军事巨头和民用龙头开始大规模并购重组，实现军用技术外溢。近30年来，军工板块6大龙头公司平均累计收益近40倍。这种“军民一体化”的战略思想，也奠定了美国成为全球军事龙头的地位。

新中国成立后，历来很重视军工行业的发展。但在军工迅速发展的同时，行业内部结构不对称、高端装备和核心技术国产化率低、信息化发展落后等问题日益凸显。国防大学国防经济研究中心发布的《中国军民融合发展报告》显示，中国的军民融合度仅30%左右。

姜鲁鸣认为，军民融合本质上是一场争夺未来20到30年综合国力竞争和军事发展主导权的竞争，背后是理念的交锋、体制的竞赛，比拼的是看谁的体制政策更具先进性和适应性、更具变革能力，更能通过军民融合发展来凝聚国家意志和全社会力量，筑牢本国安全和发展的基石。

“只有深入实施军民融合发展战略，才能争取主动、赢得未来。”姜鲁鸣说。

中国工程院“军民融合深度发展若干重大问题研究”课题组总召集人、《兵工学报》主编许毅达，这些年一直在从事有关军民融合的研究和调研。

他在接受《中国新闻周刊》采访时表示，中央决定设立中央军民融合发展委员会，正是基于对富国强军的统一性规律的深刻洞悉。

破解体制性障碍

中央军民融合发展委员会是中共十八大后中央成立的又一专项机构，之前成立的专项机构包括中央全面深化改革领导小组（简称中央深改组）、中央国家安全委员会（简称中央国安委）、中央网络安全和信息化领导小组（简称中央网信组）。

这些机构的一个共同点，是领导人的配备都是最高规格。

中央深改组由习近平担任组长，李克强、刘云山、张高丽任副组长;中央国安委由习近平任主席，李克强、张德江任副主席;中央网信组由习近平任组长，李克强、刘云山任副组长;这次中央军民融合发展委员会亦是由习近平任主任，李克强、刘云山、张高丽任副主任。

许毅达认为，由习近平亲自挂帅，一方面说明了军民融合的重要性，另一方面也说明了推进军民融合的难度，由最高层统筹，有助于集中统一领导、统筹协调、提高效率、加快推进落实。

许毅达告诉《中国新闻周刊》，中国工程院“军民融合深度发展若干重大问题研究”课题组每到一地调研，听到最多的反映，就是“体制机制不融合”的問题。

依据宪法，国务院领导经济社会发展，中央军委领导武装力量，这种军政分立的战略制度设计，对于保证国家的长治久安具有极为重要的意义。但也在客观上形成了军政二元化的管理体制，军民两大建设体系相对独立，导致国防建设军地职能交叉、协调困难。

在军事科学院军民融合研究中心副研究员刘志伟看来，这种体制性障碍是阻碍军民融合发展的主要因素。

他曾撰文指出，当前，我国的国防科技工业、人民防空、国防交通、国防教育等与国防和军队建设有关的管理职能，大多分散在工业和信息化部、住房和城乡建设部、交通运输部、教育部，以及军队各总部的相关职能部门。各相关部门在共同推进国防和军队建设的各项工作过程中，军地衔接不紧、多头管理、缺乏协同等问题突出。

近年来，虽然国家先后成立了国防动员委员会，国务院、中央军委军队保障社会化工作领导小组，国务院、中央軍委军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组等军地协调机构，但由于顶层统筹统管体制缺乏等原因，军民融合发展过程中执行力偏弱等问题依然突出。

刘志伟认为，此次中央之所以要设立高规格的中央军民融合发展委员会，就是要从制度层面推进融合，着力破解制约融合发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题。

2015年3月12日，在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时，习近平首次提出把军民融合发展上升为国家战略，强调军民融合发展要加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。

分析认为，在国家、国防和军队管理日趋复杂的今天，只有把军民融合上升为国家战略，才能更好地凝聚国家力量，形成中央、地方、军队、企业、社会等各方协同推进军民融合深度发展的格局。

把军民融合上升到国家战略的现实意义就在于，用国家意志打破军民产业之间相互分离的现状，使民用技术服务于国防建设，军用技术服务于社会大众，避免重复建设和低效率运行。

2017年1月22日，中共中央政治局召开会议，决定设立中央军民融合发展委员会。继2015年对外提出将军民融合上升为国家战略后，又从顶层解决了领导的集中统一问题。

很多受访学者均表示，军民融合的关键在顶层，在领导机关和各级主要领导。许毅达告诉《中国新闻周刊》，“上面不融合，下面难融合”“军军不融合，军民难融合”“机关不融合，基层难融合”。

他认为，中央军民融合发展委员会成立并召开第一次会议，通过了四个重要文件，预示中央军民融合办公室已经开始正式运转，有了规则，明确了重点，下面很快会出台相关的意见、政策，从根本上解决“融不进”“融不深”“难融合”的问题，破解各部门、各地区不同程度存在的“本位战略”问题，最终实现军民融合创新体系的合理布局、有效衔接、良性互动、协同发展。