垂直管理模式下养老保险经办能力综合评价——基于陕西省的调查分析

席 恒，魏 雨

(西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127)

社保经办服务能力专题研究

垂直管理模式下养老保险经办能力综合评价
——基于陕西省的调查分析

席 恒，魏 雨

(西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127)

经办能力直接影响着养老保险制度的实施效果。通过问卷、访谈以及实地调查的方式对陕西省120家城镇职工基本养老保险经办机构能力建设情况进行调查，运用因子分析和多元统计回归实证分析发现：影响经办能力因素依次为基础能力、业务信息管理能力、保障性能力、内部控制能力以及外部沟通能力因素。同时，数据结果显示，陕西省养老保险经办机构总体经办能力较为良好，但在人员流动、经费、社会化管理等指标上得分较低，应从经办人员轮岗制、保障经费渠道、探索服务外包以及探索统一的社会保险经办模式等方面进一步提高经办能力。

养老保险；经办能力指标体系； 因子分析；优化路径

经办机构能力建设情况关系着养老保险制度的实现效果，也关系着养老保险服务的可及程度。目前，我国养老保险经办模式大致分为垂直管理模式和分散管理模式。为了配合养老保险的省级统筹，陕西省于2000年出台有关养老保险经办机构实施垂直管理的办法，是全国范围内较早实行垂直管理模式的省份。垂直管理模式下城镇职工养老保险经办机构能力建设情况如何？本文对陕西省120个城镇职工养老保险经办机构进行实证分析，探究全省养老保险经办机构能力建设状况，并提出优化经办能力的政策建议。

一、文献述评

目前，有关的研究主要集中下述4个方面：

1.社会保险经办机构的性质与定位。社会保险经办机构定位为执行政府一定行政职能的事业单位[1],它把有关社会保险政策转化为公共服务产品[2]；同时，社会保险服务具有普享性、专业性、公共性和社会公共治理性的特征。因此，社会保险经办机构是提供基本公共服务的部门[3],社会保险经办机构作为政策的执行机构和服务机构，必然要求提高其经办能力。

2.养老保险经办机构管理模式的选择。不同的管理模式，直接影响着经办机构的效率。养老保险属地化管理模式赋予了地方更多的自主权，但各属地缺乏互联互通[4]，造成了养老服务体系的城乡分割[5]，同时也使得养老保险制度财政责任地区差异大[6]，导致基金统筹层次低、转移接续困难等问题[7]。周明通过对陕西省实施垂直管理模式前后的职工养老金水平的对比，发现垂直管理模式能够更好实现基本公共服务的均等化[8]，因此，养老保险经办机构的管理，要实行“条块结合,以条为主”的管理模式[9],亦即实行垂直管理模式，能够有效提高养老保险经办机构的经办能力[10-12]。

3.养老保险经办机构能力建设的内容。Alberto R. Musalem 和 Maribel D.Oritiz从其职责范围和社会需求出发，认为经办能力由基础层、中间层、目标层构成，基础层主要指代人力和技术，中间层主要是基金和财务，目标层主要涉及参保人员的福利[13]。Sharad Singh以印度社保经办机构为例，归纳出了经办能力体系包括政策设计能力、扩面能力、服务递送能力、变通能力和信息化能力[14]。朱慧把养老保险经办机构能力分为了养老保险基金收缴率、按时足额发率、管理费用与当期保险费收入比、工作人员与管理服务对象比等四项指标[15]，而詹伟哉则具体分析了财务管理方面能力分解为预算执行能力、征收能力、运营能力、运营风险指标和发放能力[16]。

4.养老保险经办机构能力建设的问题分析。首先，在基金管理方面，目前在基金征缴上，存在着社保部门、社保部门委托地税代征以及地税部门征收三种方式[17]。王万民认为，地税代征模式存在缺乏激励机制且代征费用过高的弊端[18]，该模式加大了征缴成本、降低了管理效率[19]，要统一社会保险基金征缴部门，将基金征缴交由社保部门[20]。其次，在人才建设方面，随着社会保险特别是养老保险的覆盖面越来越广，经办机构存在着业务量大而人员相对不足的问题[21]，同时经办人员专业性不强，缺乏基本的专业技能和基础知识[22]，人才队伍建设落后[23]，要加强经办人员的培训与考核。再次，在内部控制制度上，我国社会保险经办机构均存在着内控制度执行力不强、内控意识薄弱等问题[24-26]，Paul Henman和Michael Adler认为信息技术发展会给各国的社会保险经办机构的内部控制建设带来变革[27]；可以从内部控制管理、自我评价、外部评价三个环节来落实内控机制[28]。最后，信息化建设方面，Christine Bellamy认为信息化是社会福利政策和机构变革的重要因素[29]。目前，我国社会保险经办机构信息化建设存在盲区，信息资源共享建设落后，导致重复建设[30-31]，要建立统一的信息系统，整合经办信息，避免重复建设[32]。

综上所述，目前的研究主要集中在养老保险经办机构定位、经办模式的选择上，大部分学者在实施垂直管理模式上达到了共识，从属地化管理模式的弊端来论述垂直管理模式的好处，但该结论缺乏实证支撑；其次，现有文献对社会保险经办机构能力建设内容、养老保险经办机构能力建设存在问题的分析，建立了较为完整的养老保险经办机构能力建设体系，也指出了经办机构能力建设存在的问题，但在对养老保险经办机构能力建设存在的问题分析上，缺乏以实际数据为支撑的定量研究。因此，本文以实施垂直管理模式的陕西省城镇职工养老保险经办机构为研究对象，建立能力评价指标，对其经办能力进行整体评价，找出影响经办能力的关键因素，从而提出针对性的政策建议。

二、数据来源、变量定义与研究方法

(一) 数据来源

本文所使用的数据来源于对陕西省包括省社会保障局在内的120个城镇职工养老保险经办机构的调查问卷，发放问卷120份，回收120份，经检验，全部有效。同时，对省社保局及部分地市、区县的部分管理人员和经办人员进行了访谈，以了解各经办机构各项指标运行情况，辅以实地观察法对西安、咸阳、安康等地区的经办机构进行实地察看，了解经办机构业务办理情况和内部运行状况，以确保问卷能够更为真实的反映实际情况。

(二)变量定义

通过前期对理论、文献的查阅以及对相关领域专家的访谈，形成了养老保险经办机构能力指标体系(见表1)，形成问卷。采用李克特量表的方式，量表分为五个水平，对各项指标进行赋值，赋值结果为：5—很好，4—好，3—一般，2—差，1—很差，指标得分情况越高表示该项指标所代表的实际经办能力越好。

表1 养老保险经办机构能力评价指标体系

由于社会保险经办机构能力评价是一个综合性的评价，指标采取定性与定量指标相结合的方式，并且由于定性指标较多，定量指标较少，在指标权重的赋值中，主要采用问卷调查法、专家打分法、因子分析法等主客观综合评价法确定指标权重。

(三)研究方法

为了对陕西省养老保险经办机构能力建设进行深入分析，在问卷调查的基础上使用spass19.0软件，输出对各项指标的描述性统计结果，后采用因子分析法对数据进行提取公因子，概括23项指标，找出影响经办能力建设的几个综合因子,并对公因子进行多元线性回归，以便找出各个公因子对经办机构总体经办能力的影响程度。

三、陕西省养老保险经办机构能力建设实证分析

(一)描述性统计分析

通过对数据的描述性统计发现，23项指标的平均得分为3.631 8，得分最高的指标为退休金及时足额社会化发放指标，平均值为4.858 3分，得分最低的指标为经办人员流动情况，平均值仅有1.858 3分；得分高于各指标总体平均值的有10项，低于均值的有13项。其中，得分均值高于4分的有6项，3～4分之间的有14项，2～3分之间有2项，低于2分的有1项，各占总指标的26%、60.86%、8.6%、4.3%。总体而言，运行效果良好的(即得分在4分以上)指标占比重较低，大部分指标运行情况运行效果一般，个别指标运行效果处于差的状态，养老保险经办机构各项工作还存在着较大的改进空间(表2)。

表2 一般描述性统计分析结果

(二)因子分析

通过对数据进行KMO和 Bartlett’s Test检验，KMO得分0.858，可以进行因子分析。Bartlett’s Test检验输出结果为2 461.67，相应的显著性概率值为0，高度显著，表明变量之间具有一定相关性，适合进行因子分析。为了对23项指标进行简化处理，对原始数据提取公因子，数据输出结果发现共有5个因子对应的特征根值大于1，因此应当提取5个公因子，且对5个公因子进行公因子方差分析输出累计贡献率为73.683%，也即该5个公因子解释了23项指标的73.683%的内容，概括程度较高。

表3 KMO和 Bartlett's Test检验

表4 总体方差解释

表5 公因子方差(共同度)

表6 旋转后的因子载荷矩阵

在公因子1中，经费到位情况、经办机构基础设施建设情况、经办人员流动情况、经办人员培训情况、经办人员人均工作量、经办人员学历层次配比情况、工作流程设计合理情况这7项因子载荷较高。该7项指标涉及经费、经办人员、基础设施和工作流程等因素，是开展经办工作的基本需要，因此将公因子1命名为基础能力；在公因子2中，标准化建设情况、信息披露情况、信息化建设情况、业务档案管理情况、异地转移接续情况这5项指标因子载荷较高，涉及经办机构的业务信息管理状况，因此命名为业务信息管理能力；在公因子3中，基金收支、基金调剂、基金征缴、稽核情况、基金扩面完成情况这6项指标载荷程度高，且均反映的基金情况，对于保障经办机构实现其职能具有重要指示作用，将之命名为保障性能力；在公因子4中，财务管理、风险管理、岗位设置情况3项指标载荷高，命名为内部控制能力；在公因子5中因子载荷较高的有退休人员社会化管理、与其他部门协调情况，命为外部沟通能力。

(三)回归分析

通过因子分析法，建立了养老保险经办机构经办能力的模型，但模型只是表示了经办能力各项影响因素，并不能表示各项公因子对于经办能力的影响程度。因此，为了进一步分析5个公因子对经办能力的影响系数，以各个经办机构23项指标的总体得分平均值(代表总体经办能力)为因变量，以5个公因子得分为自变量进行多元线性回归分析，回归结果见表7：

表7 回归结果

根据回归系数和截距，可得回归方程为：

Y=3.63+0.254F1+0.193F2+0.158F3+0.097F4+0.096F5

从上述回归分析结果及回归模型可知，回归系数值取值均为正数，即5个影响因素对于总体经办能力均为正面影响，基础能力F1(0.254)建设方面对于经办机构总体经办能力影响最大，即提高经办机构基础能力的建设对于提升总体经办能力作用显著；其余依次是业务信息管理能力F2(0.193)、保障性能力F3(0.158)、内部控制能力F4(0.097)和外部沟通能力F5(0.096)。

通过上述因子分析和回归分析结果说明：

1.基础能力方面，各项指标平均得分均为一般水平，且经办人员流动情况和经办经费到位情况平均得分情况很低，经办机构基础能力建设亟待提高。究其原因，在于陕西省的社会保险经办机构实施“垂直管理模式”，人员向其他部门流动困难，人员流动多发生在经办机构内部，上升渠道狭窄；同时，经办机构经费到位情况上得分偏低，主要原因在于各经办机构的经费主要来源于陕西省社保局核定的经费，核定的经费主要按照人头发放，受制于陕西省经济发展水平，从2007年核定以来，多年没有进行调整，尤其是部分地区经办机构经费更为紧张。此外，经办机构作为一个公益性的事业单位，无任何的创收项目，因此，在经费紧张的情况下，经办机构的正常运行受到了较大影响。

2.业务信息管理能力方面，总体而言，业务信息管理能力各项指标得分情况较一般，该方面建设仍需提高。具体来看，异地转移接续的情况平均得分4分以上，该指标实际运行情况好，陕西省实现了统筹范围内参保职工养老关系的无障碍流动；信息化建设、标准化建设信息披露、业务档案管理4个指标得分在3分以上，说明在这些方面的建设还有提升空间，在信息化建设上由于“金保工程”的开展，基本实现了各级养老保险数据的连网，但是在标准化建设、信息披露等指标上还存在问题，并没有实现真正意义上的标准化，还存在着信息披露渠道缺乏、信息披露不及时等问题，在信息化建设和信息披露方面还有有待加强。

3.保障性能力体现了基金各方的使用情况，从上表可得知养老保险经办机构在保障性能力方面的各项指标实际运行状况好，除稽核情况以外，平均得分均为4分以上，说明在基金征缴和养老金发放方面情况好，主要是由于对养老保险基金实行“收支两条线”专项管理，且基金的征缴、发放、扩面不仅关系到参保人员的利益而且也是经办机构的重点工作，因此，在保障性能力建设方面状况良好；但是相较之下，稽核工作的平均得分为3.416 7，主要在于稽核工作面广，涉及企业、个人等多方面，实际工作中采取实地稽核与书面稽核等方式，对于书面稽核的材料的真实性难以保证，且实地稽核也要依赖企业提供的材料，难以防止企业漏报、瞒报情况的发生。

4.内部控制能力方面，内部控制能力涵盖的岗位设置、财务和风险管理3项指标得分情况均在3分以上，运行情况良好。由于陕西省实施垂直管理模式，在岗位设计、财务和风险管方面机构运行较一致，均是按照省社保局提供的标准进行，所以整体能力建设较好。

5.外部沟通能力方面，与其他部门协调良好，但是退休人员社会化管理情况得分偏低，这主要是在于社会化管理涉及了其他机构、组织或个人对于养老保险业务的参与，参与主体多、其涵盖的事务较多，导致社会化管理的复杂性；且退休老人的参与度也难以保证，因此，除了养老金领取资格认证工作的社会化开展较好之外，其余多项社会化工作难以开展。

四、结论及建议

通过实证分析发现，影响养老保险经办机构经办能力有五项因素，即基础能力、业务信息管理能力、保障性能力、内部控制能力、外部沟通能力。陕西省养老保险机构经办能力平均得分为3.631 8，总体上处于较为良好，具体在业务信息管理能力、保障性能力、内部控制能力方面建设情况良好，但在基础能力建设和外部沟通能力建设方面总体水平一般，亟待提升。特别是在经办人员流动、经办经费到位情况、退休人员的社会化管理等等方面严重不足。鉴于此，未来在提升经办机构能力建设方面进一步做到：

第一，实行经办人员岗位轮换制。养老保险经办机构人员的流动情况会直接影响到经办人员工作效率，进而影响到参保人员的满意度。由于编制化的管理，经办人员很难向其他机构流动，因此，提升经办机构的人员的合理流动，就必须从机构内部寻求方法。经办人员长期在某一窗口工作，会在一定程度上引发对工作内容的厌恶感。实行经办人员岗位轮换制度，就是在合理范围内实行轮岗制度，既能够提高经办人员的业务能力，又能降低他们对单一工作的厌恶感以提升工作效率。

第二，保障经办机构经费来源渠道。养老保险经办机构经费包括日常办公经费和建设专项经费。经办经费的到位情况直接影响着经办机构的基础建设，一般而言，经办经费主要来源于省级财政拨付的人头经费，经办经费紧张。应加大经办经费支出标准，改变现行的以经办人员为标准的经费核定办法，参考经办人员数量和经办工作量的变化情况，建立适应经办工作量变化的经费动态调整机制，以适应不断增加的经办工作内容和工作量。

第三，探索“服务外包”的途径。在养老保险的经办过程中，养老金发放的部分环节已经外包给商业银行等机构，但养老保险经办机构其他业务仍有“服务外包”的可能性。在信息系统建设上，可以购买专业化机构开发的信息系统，将信息系统开发的权利交由专业的商业机构，经办机构内部配备一定人员进行系统维护。应进一步加大“服务外包”的力度，引入第三方参与经办机构能力建设，但在进行社会保险经办业务外包之前要厘清哪些业务可以外包哪些不可以？养老保险经办涉及了诸多参保人员的基本信息，因此社会保险服务外包也需“谨慎”，探索适合的外包项目和外包模式。

第四，探索实行统一的社会保险经办模式。目前陕西省只是在城镇职工养老保险方面实行垂直管理，而其他的社会保险项目还没有实行垂直管理模式，各地管理体制五花八门，在经办业务和管理的标准化方面也不统一，增加了参保机构和参保人的成本。从上述分析可以看出，社会保险经办垂直管理体制总体经办能力和经办效率较高，标准化水平也远高于其他模式，在未来，可以探索将其他险种并入到城镇职工养老保险经办体系内，逐渐形成统一的社会保险经办模式，降低参保者的各项成本，降低社会保险经办成本，提高经办机构运行效率。

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【责任编辑 吴 姣】

Comprehensive Evaluation on the Administrative Capacity of Endowment Insurance in Vertical Management —— On the Basis of Investigation and Analysis of Shaanxi Province

XI Heng, WEI Yu

(School of Public Administration, Northwest University, Xi’an, Shaanxi 710127, China)

The administrative ability directly affects the implementation of the pension insurance system. This paper selects 23 indexes to investigate the administrative capacity building of 120 pension insurance institutions in Shaanxi Province through questionnaires, interviews and field investigation. And through the extraction of common factors and multiple linear regression analysis, it is found that the factors that impact the pension agency capacity include the basic capacity building, ability of information management building, supportive capacity building, internal control capacity building and capacity building for external communication. At the same time, the data shows that in Shaanxi Province, the overall administrative capacity of pension agencies is relatively good, overall there is still room for improvement; but the score of individual indexes as the flow of personnel, funding and other social management is relatively low, the administrative capacity should be further improved from the aspects of implementing the staff rotation system, guaranteeing the funding channels, exploring the service outsourcing and exploring the unified social insurance management mode.

endowment insurance; administrative capacity index system; factor analysis; optimal path

编者按：作为制度的执行者，经办机构的运行效能直接决定了社会保险制度目标的实现程度。随着各项社会保险制度覆盖人群的增加，劳动力流动的频繁，经办机构服务能力不足的问题日益突出，调查研究影响经办能力的关键因素，弄清参保者的真实需求显得十分必要。鉴于社保经办服务能力研究的独特价值和现实意义，我们特别组织了三篇国家社科基金项目成果论文。该组稿件以陕西、山西等省份的调查数据为依据，分析了单险种垂直经办、多险种混合经办、部分环节集中经办三种模式下的经办服务能力以及参保者需求满意程度，提出了进一步提高经办机构服务能力的政策建议，以期为促进社会保险经办管理体制的健全，建立更加便民快捷的服务体系提供数据支撑。

2017-01-15

国家社会科学基金年度项目“社会保险统一经办模式及实现路径研究”(13BGL117)

席恒(1962—)，男，陕西岐山人，西北大学公共管理学院教授、博士研究生导师，主要研究方向：公共经济学、社会保障。

F840.61

A

1005-6378(2017)03-0043-09

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.03.008