张立：小城镇发展：新一轮改革的突破口

张立：小城镇发展：新一轮改革的突破口

张立，同济大学建筑与城市规划学院副教授，国家注册规划师

十八届三中全会后，小城镇又迎来了新一轮的发展机遇。2015年底，习近平、李克强等最高领导人进一步对特色小镇和小城镇建设做出重要批示，要求各地学习浙江经验，重视特色小镇和小城镇建设发展，着眼供给侧培育小镇经济，以特色小镇带动小城镇全面发展，走出新型的小城镇之路。

特色小镇从浙江起步走向全国，成为中央到地方都热衷填充概念并着力落实的名词。去年七月，住建部、发改委和财政部三部委联合发布通知，决定在全国范围展开特色小镇培育工作，计划到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的各类型的特色小镇，引领带动全国小城镇建设。此后，中央部委发出各项指导意见和通知，不断细化特色小镇建设的总体要求、具体措施。产业升级、金融创新、历史文化传承、扶贫攻坚等任务都被纳入到这轮特色小镇发展的内涵中。政府方面认为，通过特色小镇的建设，一方面可以促进供给侧改革，一方面可以形成示范，为更大范围的小城镇发展提供样板；建设过程中并非单打独斗，而是需要各条战线资金、资源和政策的支持。

根据数据，在已经评审认定的127个特色小镇中，地形分布（平原、丘陵、山区）各占三分之一，区位选择（大城市近郊、农业地区、远郊区）也保持基本均衡；功能类型则以旅游型、历史文化型居多，大致符合多数人对特色小镇的想象；超过80%的小城镇在获评为特色小镇前已经具有全国重点镇称号，环境优美、特色观旅、历史文化也是几个重要称号；传统村落占40%，美丽乡村/宜居村庄占81%，半数拥有PPP项目（政府和社会资本合作），73%有政府购买服务项目。这些数据大致描绘出目前特色小镇的基本面貌。

我和我的研究团队在数据分析和实地调研中还发现了一系列问题。例如，从GDP产出来看，各镇差异较大，东部沿海、大都市周边地区小城镇明显占优；国定资产投资方面，东部沿海地区和内陆中心城市周边镇的投资量较大，其他则较少；而民间投资来看，东部沿海中心城市周边仍较多，中西部则较少。不同指标均反映出特色小镇同样在空间格局上的高度不均衡。

更好地带动就近就地就业是小城镇和特色小镇发展的作用之一。数据显示，特色小镇有一半以上的就业来自周边农村人口，最大值超过九成。但与此同时，许多特色小镇的主导产业尚不是很清晰，主导产业的平均就业贡献率只有40%。

特色小镇建设可以进一步激发我们对新型城镇化模式的新谋划，思考一种更好的现代化方向。小城镇的发展也给城乡规划提出新的思考空间，即如何摆脱过去那种大拆大建式规划，更多地转向与当地现有风貌格局结合、维护、更新的方式。

2015年我组织的全国13省480个村庄7578户村民的调研数据显示，有超过七成的受访者认为农村是理想的居住地，但希望下一代居住在农村的比例则发生反转，只有12%。而综合各省农民工的调查显示，选择老家所在集镇和县城作为理想居住地和现实居住地的均超过四成。这一组结构上的矛盾，既让中国的城镇化有巨大的（小城镇）市场潜力，又给我们提出了许多挑战，例如小城镇交通网、居住职能、商业和公共服务的完善等。这些需要土地和财税制度的改革、行政区划制度的优化、奖励机制等配套措施，需要上下相结合以激发乡镇发展的积极性。

关于近年来“镇改市”这一行政区划制度改革，我认为，像珠三角和长三角某些几十万（甚至于近百万）人口的镇，和同等规模的县和地级市中心区相比，虽然经济足够强大、市场足够繁荣，但其建设水平、管理水平、公共服务水平，还是有很大差距。镇级的管理模式和县（市）级是不一样的，一座城市的管理体系非常完整，但是到镇层面其实则很不完备，除了有限的镇政府之外，很多功能是欠缺的。很多小城镇增长到一定经济和人口规模以后，需要机制改革来完善管理权限，如果没有“镇改市”一类的改革，很多小城镇发展到一定阶段就会面临瓶颈，制约其发展水平和能力的提升。

总而言之，小城镇是农业经济的中心，是城市化人口的蓄水池，是城乡沟通的桥梁，是新一轮城镇化质量提升的关键载体。小城镇还是“三农”政策落地的支点，是缓解农村“三留”问题的突破口；以特色小镇政策为起点的新一轮小城镇建设可能为整个供给侧改革释放庞大内需和势能，更可能是继1980年代改革开放之后新一轮制度改革的起点。