PPP模式：释放市场主体潜力 合理平衡利益风险——专访我国PPP管理模式提出者孙洁博士

文 / 本刊记者 余立群

PPP模式：释放市场主体潜力 合理平衡利益风险
——专访我国PPP管理模式提出者孙洁博士

文 / 本刊记者 余立群

孙洁，中国财政科学研究院研究员，管理学博士，PPP管理模式提出者（在其2005年完成的博士论文《城市基础设施公私合作管理模式研究》中提出）。目前兼任中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长；亚洲开发银行、财政部PPP专家；中国社会组织促进会专家委员会委员。《PPP与保障性住房》一书获得钱学森城市学金奖提名奖

今年两会，PPP模式成为重要议题之一，从PPP模式推广的体制机制、机构建设、监管体系到各行业PPP模式应用，到总理政府工作报告开出深化PPP的良方，部委负责人积极回应关注，代表委员更是在议案提案中热议。

PPP模式是引入社会资本、减轻财政负担、运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措。优势固然不容忽视，但PPP不是包治百病的良药，亦不是国家基础设施和公共服务项目建设惟一和主要的运作方式。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。

就PPP模式的“是”与“非”两面性，记者请孙洁博士为我们分析PPP理论层面的优势与不足，并从实践角度谈谈PPP在现实应用中，能够解决什么样的问题，有什么样的优势，以及如果运用不当所带来的问题。

记者：PPP作为一种新型管理合作模式，有哪些优势？能解决什么样的问题？

孙洁：政府和社会资本合作（PPP）不仅是一种基础设施建设与公共服务供给的新型方式，也是一种创新的管理模式。PPP作为传统政府采购模式的替代模式用于基础设施建设和公共服务供给，最初是解决在政府财政紧张情况下的基建与公共服务供应，后期是为了提高供给效率而大力推广，对于当下的新型城镇化战略、精准扶贫、供给侧改革和一带一路发展战略都有良好的推动促进作用。

PPP较传统的政府采购模式有以下优势：1）解决超工期。公共投资项目超工期是一个普遍存在的问题，就算是发达的资本主义国家也不例外，PPP应当是解决这一问题的一个良药。因为，民营部门参与PPP其收益是在项目完成之后才能获得，无论政府付费或是使用者付费都是这样，民营部门为了能够早日获得收益，往往会尽可能提前完成，而不会借故拖延工期。如泉州刺桐大桥项目，政府要求3年内完工即可，而投资者提前半年就可以通车了，因为投资者知道，每提前一天通车就可以多收入几十万元。2）解决超预算。公共投资项目曾一度被形象比喻为“三边”工程，除超工期外，超预算也是常见现象之一，现在如果采用PPP模式，由于投资规模关乎投资人未来收益，因此，投资多大规模投资人会做比较科学合理的安排。同样以泉州刺桐大桥为例，当初政府决定投资一个双向四车道的大桥，当投资人看了之后，在不增加任何条件下，主动提出建设一个双向六车道的大桥，试想一下，如果不是采用PPP模式，投资人会做这样的决定吗？显然不会，现在采用PPP模式后，社会资本方为了获得更多收益，会主动提出增加投资的决策。3）保障公共工程质量。如何保证公共工程质量也是政府高度重视的问题，在传统模式下，公共工程质量难以得到保障，以往公共工程一不小心就被建设成“豆腐渣”，就算关乎公众生命的长江大堤也未能幸免，为了确保质量往往会付出巨大的成本。采用PPP模式之后，工程质量会极大地得到保障，因为，社会资本对公共工程项目需要运营或维护，如果质量差，维护成本会增加，从而收益下降，社会资本方为了实现高收益，必然会通过降低运营成本的方式，而降低运营维护成本的一个有效方法就是要提高项目工程质量。在社会资本高度追求利润的前提下，工程质量极大得到保障。4）缓解财政支出压力。政府职能是为了满足公众对公共产品和公共服务的需求，随着公众收入水平的提高，对公共产品和服务的需求也日益提高，公众的需求是无穷的，而政府的财政收入是有限的，用有限的收入难以满足公众无穷的需求，最大化地满足公众需求是政府公共目标，如何在有限的收入下最大化满足公众需求呢？PPP模式发挥了关键作用。传统模式下，政府通过财政收入来提供，如果收入不足，政府会通过举债解决资金缺口，如果举债超过一定界限，债务风险就会暴露，如果不能有效控制，就有可能引发债务危机。如果采用了PPP模式，项目投资建设由社会资本方来承担，只有当使用后政府才会付费或作可行性缺口补贴，这就大大降低了财政的当期支出，从而降低了财政支付的压力。当然，如果不加控制，过度采用PPP模式，政府支付压力不仅仅得不到减轻，可能还会进一步加大。5）化解政府债务规模。政府债务规模受财政收入和GDP规模的约束，如果过大难免会导致债务危机，而适当采用PPP模式，一方面可以有效控制债务规模；另一方面也可以有效化解已有债务规模。例如，对新建项目设施如果采用BOT（建设—经营—移交）方式，就可以预防政府新增债务的增加，而TOT（移交—经营—移交）模式却可以化解已有的债务规模。当然使用的前提依然是适度而非过度。6）提高公共服务质量。公共服务质量的提高和改善一直是政府头疼的问题，而PPP模式正是解决这一问题的有效的可行的模式，这也是被称之为管理模式的出发点所在。记得世界银行曾对水务领域采用PPP模式作了总结报告，报告指出，上世纪90年代以来，人们一直认为将私人部门引入水务领域，私人部门的最大优势是其融资能力，实践表明这是一个错误的观点，而私营部门发挥的最大作用是提高效率和改善了供水的质量。充分证明，PPP这一管理模式，其主要作用是提高效率改善质量。7）减少财政供养人员。财政供养人员比例增加，曾被社会公众所诟病，随着社会对公共产品和公共服务的增加，常常通过不断增加财政供养人员来解决这一问题，而公众又对日益增加的财政供养人员不满，这是一对看似难以调和的矛盾，但如果采用PPP模式，这一问题便不成为问题了，因为项目工程建设完成后，其运营管理和维护都由项目公司负责，不需要政府通过增加人力来管理，这就会大大减少财政供养人员。

记者：随着PPP的逐步推行，企业有哪些机会？应该如何应对，应做好哪些准备？

孙洁：企业面临的机遇如下：一是PPP模式解决了许多项目的融资困局，使一些传统模式下无力投资的项目变为可能，这为企业带来了更多的投资机会。二是采用PPP模式建造、运营的项目，其质量、效益将远好于传统项目，因此企业有着稳定的收益。三是企业可以分享项目投资、运营收益，不仅增加了利润来源，还使得企业的盈利更可持续与稳定。四是为企业完善上下游产业链提供机遇。政府部门鼓励各利益相关方参与融资、供应连同运营，PPP模式也渐渐产生了从项目主体单一职能到复合职能的转变。采用PPP模式参与基础设施建设，企业有机会实现投资、建设、运营一体化的产业链供应，这对于企业的投资收益甚至未来的发展都有良好的帮助。

企业首先应深入了解PPP模式，区分PPP项目与传统项目的实施方式，PPP项目是长周期、长回报期、大规模项目，企业应调整好收益预期，将考量重点放在项目的长期性、稳定性和风险可控等方面上；企业要结合自身能力、投资适合自己的PPP项目，不可盲目跟风，衡量自身的权力、义务和收益；企业同时应提升综合实力，拓宽企业服务领域，发展企业上下游产业链结构。

记者：在推行PPP模式的过程中，政府应该注意哪些问题？

孙洁：PPP模式推广过程中，政府最重要的是要做好角色定位并坚守政府职责，政府要作为统筹者、把控者保证PPP项目的顺利实施。政府应注意以下问题：一是政府应作为法律政策支持者。PPP项目内容广泛，涉及到的法律范围也比较广，如环境保护法、土地法、竞争与反垄断法等。政府需要适时应对实际问题提出一系列的法律保障，来促进PPP项目的推广。二是政府应做好顶层设计和规则制定。PPP项目的实施必须符合当地发展战略或当地民生的需求。政府作为顶层设计者将要根据地方发展战略对PPP项目进行科学的筛选和合理的排序，使得PPP项目不仅仅解决当地政府的经济压力，同时要解决当地百姓的需要或提升当地百姓的生活质量和水准。三是政府在选择合作伙伴时，不要只看到对方的融资能力，更要重视对方对项目的运营管理经验和能力，这是确保在有限财力的情况下，企业获得合理回报的关键。四是要着力注重监督管理工作。要对不同行业和细分市场的PPP项目监管工作对应确立行之有效的绩效考核指标，设立考核标准，创建考核工具及设计监管体系，以推进公共服务PPP项目的质量监管的精益化管理进程，保障PPP项目施工质量和最终提供服务的质量，在最大程度上保障公众的权益，真正做到采购的物有所值。

记者：现在很多地方在推行PPP项目时只考虑央企国企，怎么解决民企参与的问题？

孙洁：国内推行的PPP项目民营企业参与程度较低，数据显示，截至2016年8月，财政部两批PPP项目中民企投资额占比12%。民营企业参与度低下的原因主要分为内部原因和外部原因，内部原因是民营企业自身对于PPP项目的参与积极性不高，追求高风险高收益的短期投资方式导致民企缺少PPP投资意愿，许多民营资本选择持币待投的观望态度，主要还受以下因素影响：PPP立法及配套政策不完善、PPP项目规范性不足、基础设施建设项目回报率低、合同约定可靠性有待商榷、政策环境不够稳定等等。外部原因则是由于政府作为项目发起者有固定偏好，民企相较国企具有一些缺陷，比如民企经营管理能力不足、企业规模不够、PPP项目经验匮乏等，在一些政策优惠等方面国企民企待遇不平等。结合当下存在的问题，再辅以有力的改革方案，才能为解决民企参与度低的问题，打破国企民企项目投资分化局面提供切实有效的办法。除此之外，民营企业参与低还有两个无法绕过的障碍，一是被称为新官不理旧账的担忧；二是融资时间较短的限制。我认为需要在以下几个方面提高改善力度。

1．大力完善PPP立法及相关配套政策

完善PPP立法有利于保障各方权利，维护各方主体利益，消除各方顾虑，激发投资活力。要完善PPP相关配套政策，让PPP项目每个流程都有规范的指引，每一处操作都有法律的保障，每一个阶段都有监管的把控，有益于减少法律纠纷，塑造PPP平稳健康发展的平台，提高PPP项目的落地比率，杜绝“假PPP项目”等滥竽充数现象，使PPP规范化、流程化、专业化，树立起投资者的信心。

2．保证政策的稳定性和可持续性

PPP项目具有多样性、复杂性和长期性的特点，许多民间资本面对政策风险的担忧比较多，因此在完善的法律约束和合同约束下保障政策的稳定和可持续性是十分必要的，不能因为长周期内政策的变动或政府管理阶层的变动就任意更改已经执行的PPP合同及操作流程，各级政府应该统筹规划、妥善分工、完备移交、严格监管，用于承担因政策变动带来的损失，政策风险归政府部门分担，维护私有资本的权益，这样才能保证民营企业无后顾之忧。

3．提高民营企业优惠力度

由于央企、国企有政府背景，其融资等方面有着天然优势，这对民营企业参与进入形成行业壁垒和挤出效应。PPP项目统一的收益率相较于民企比国企更高的融资成本来说比较低，民营企业失去了投资价值。因此要妥善平衡国企民企间的不平等现象，加大民企的融资及税收优惠政策，提高民营资本投资积极性。

4．鼓励民营企业联合体投标

民营企业单个个体体量较小，无法与央企国企抗衡，但它们也有自己独特的优势，追求高效率等，如果几个民营企业联合参与政府采用的PPP项目将会充分发挥它们的优势获得相应的市场份额。

记者：PPP很多项目的运营周期都在二三十年左右，投资大、回收周期长、利润分配不明确是现在许多社会资本还处于观望阶段的重要原因，如何调动社会资本的积极性？

孙洁：要想调动社会资本的积极性，就要从社会资本的视角出发分析其核心关注点和其担忧的核心问题。社会资本考量的重点无非三大点：风险、收益、投资额与回报期，顾虑担忧的方面主要有：政府契约问题、伙伴关系的平等性、风险分担机制、利益分配机制、资金短缺问题等。因此应设计合理的项目融资机制满足社会资本投资的考量要求，建立良好的伙伴关系消除社会资本投资顾虑，辅以更加实惠的回报机制满足社会资本合理的期许，这样才能激发社会资本参与活力。具体措施如下：

利用PPP模式建设的南京长江三桥项目于2005年建成

1．建立平等良好的合作伙伴关系

政府方应摆出良好姿态，保证承诺的公信力、责任的担当力、决策的精准性和合作的公平性。杜绝政府方独揽大权，影响社会资本方决策的现象；维护项目签署合同及协议的法律效力，让政府承诺具有公信力、影响力；对于政策风险及应负的责任要勇于承担，不可向社会资本方推诿；尽量保障政策的稳定性、决策的精准性和承诺的可持续性，让PPP项目有良好的运营环境，提高项目落地率。

2．建立合理的风险分担机制

合理的风险分担机制能消除社会资本投资的后顾之忧，目前已经基本形成了一些原则和惯例，包括归责原则、最低成本原则、有效控制原则、风险上限原则和风险收益对等原则等等。一般来说宏观层面的风险(如政治风险、法律风险等)主要由公共部门承担，微观层面的风险(如完工风险、技术风险等)主要由私营部门承担。各部门应合理针对不同项目细化风险、合理设计风险分担机制、并严格监管执行。严格遵守让最适宜承担风险的一方来承担风险这个最基本的原则。

3．设计良好的定价机制与价格调整机制

设计合理的定价机制，平衡政府部门和社会资本的利益分配；设计科学的价格调整机制，减少由于通货膨胀、利率、汇率波动引起的收益变动，尽量减轻法律政策等变动对项目收益的影响。力争让项目达到遵守盈利而不暴利的原则。

4．多渠道提高帮扶力度与优惠政策、创新融资机制

PPP项目多为长周期、资本密集型大规模项目，许多社会资本在资本金规模上不足，很难撬动如此大型的PPP项目，政府可以在多方面为社会资本融资问题提供帮助。一是明确政府付费、使用者付费、可行性缺口补贴的回报机制安排；二是创新融资机制，规范发展PPP项目资产证券化，加大PPP项目资产证券化的产品种类，解决融资难题、分散风险；三是创新PPP项目实施方式，财政资金补贴和资源补贴相结合，鼓励社会资本通过对项目运营提高收益，从而减轻政府财政压力。

记者：PPP项目有哪些风险？如何规避？

孙洁：PPP项目风险具有宏观、中观和微观三个层面。宏观层面主要包含政治风险、宏观经济风险、法律风险、社会风险和自然风险，政治风险指政府局势动荡、资产征用或国有化、公共决策流程不当等问题，宏观经济风险是指金融市场疲软、通货膨胀波荡、利率波动、重大经济事件等方面，法律风险则包含立法变动、税收变动、行业监管变动等，社会风险是指私人供给缺失、公众反对等风险，自然风险则是指不可抗力、地质条件、气候、环境等问题。中观层面包括设计风险、建造风险、运营风险、收入风险和财务风险，设计风险指项目设计上的失误，建造风险包括建造技术不足、成本提高、时间拖延等问题，运营风险主要指运营成本或维护成本增加，收入风险包括用户流量下滑或未能得到追索、产品和服务的价格与需求变化导致的收入不足等问题，财务风险则因收入流和财务成本的套期保值不充足产生。微观层面包括伙伴关系风险和第三方风险，伙伴关系风险主要包括组织协调不当、权责关系不明、契约关系不明确和违约行为，第三方风险主要指第三方侵权责任。

可以通过以下措施规避风险：一要合理确定风险分担边界，风险分担应遵循这样的原则：让最适宜承担风险的一方来承担风险。一般来讲，风险应由最有影响能力的利益相关方来承担，风险应由最有预测能力的利益相关方来承担，风险应由最有承担能力的利益相关方来承担，风险应由获得相应收益的利益相关方承担。二要做好项目前期的准备工作，严格审核项目的实施方案、可行性报告、物有所值评价等资料，严格审查项目公司资质，保证项目公司资本金规模与项目实施中资金链的完整性。三要建立完善的监督管理职能，建立全效的绩效考核标准，确保项目实施过程中每个阶段都能规范安全地进行。四要加大力度快速建立PPP立法体系与相关配套政策，保障项目主体的利益，消除投资者的顾虑，减少模糊的法律纠纷。

记者：您认为PPP目前还存在哪些问题？怎么解决？对于未来发展，还应着重解决哪些方面的问题？

孙洁：我认为目前国内PPP发展存在法律体系不完备、真正的民营资本不活跃、咨询服务水平和质量不高、监督审查职能缺陷等问题。首先要从顶层设计上建立起完善的法律体系，科学规范PPP操作流程；其次要加强对项目可行性及项目公司资质的审查，加强项目的可行性、规范性，提高项目落地比率；再者要提高社会资本投资积极性，因此就要要求政府方做好本职工作，包括完善法律与配套政策、建立平等合作关系、设计合理的风险分担机制与利益分配机制、扩大合理的财政补贴方式等，要创新融资机制，大力发展PPP资产证券化，提高对社会资本的帮扶政策；然后要加强PPP项目全周期的监督管理与绩效评价，多培养专业职能监督管理人才，设计合理的绩效评价体系，确保项目各阶段顺利实施。除了以上问题，在设计利益分配机制时也要注意设计科学准确的价格调整机制，在PPP项目长周期的过程中如何让通货膨胀、利率、汇率等变化对项目收益的影响降到最低；同时要着重研究特殊情况下的退出机制，在已经确定项目失去运作能力时如何安全退出，将损失降到最低，顺利完成项目交接，这也是要着重探究的问题。

PPP模式是好的，是新形势下可以动用的一条渠道，国家也在自上而下地大力推动。就PPP前景来说只会更火。目前，急需相关部门出台更细化的规范文件，防止PPP项目一拥而上，换汤不换药，反而加重政府债务问题，增加企业投资风险。

漯河市城乡一体化示范区沙河沿岸综合整治PPP项目（规划效果图）