江苏省耕地占补平衡对策研究

王燕

摘要运用文献资料法、理论分析与实证分析方法，探讨江苏省耕地占补平衡管理措施，分析耕地占补平衡实施成效及耕地占补平衡存在的问题，剖析江苏省耕地占补平衡面临的挑战。结合耕地占补平衡存在问题和耕地占补平衡趋势预测等，提出包括界定耕地占补平衡为阶段性目标，有限开展农用地占补平衡，加大抑制耕地被占用的力度，积极完善补充耕地的措施，探索实施耕地占补平衡协调管理机制等对策建议。

关键词耕地占补平衡；补充耕地；耕地保护

中图分类号S29；F301.2文献标识码A文章编号0517-6611（2017）19-203-02

Countermeasures of Cultivated Land Occupation and Compensation Balance of Jiangsu Province

WANG Yan

（Jiangsu Land Survey and Planning Institute， Nanjing， Jiangsu 210017）

AbstractBy documentation method， heoretical analysis and empirical analysis， discussing management measures of balance of arable land in Jiangsu Province analyzing in implemention effects，existing problems and the challenges of balance of arable land.Combining the existing problems and the trend prediction of balance of arable land， countermeasures and suggestions were put forward， including defining balance of arable land as phased goal， developing balance of agricultural finitely，increasing efforts to curb the occupation of cultivated land，improving measures for cultivated land，and exploring the coordinated management mechanism of balance of arable land.

Key wordsBalance of arable land；Add arable land；Cultivated land protection

耕地占补平衡是指非农建设占用耕地与土地整理开发复垦补充耕地两者的平衡。2008年10月23号国务院发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》明确了控制非农建设占用耕地，严格落实补充耕地的法定义务，加强基本农田保护和建设，提高农用地综合利用效益。2010年1月《国土资源部关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》中提出为完善耕地占补平衡制度，强化监管，切实做好耕地占补平衡工作，应建立耕地占补平衡全面全程监管制度，落实补充耕地项目，核实补充耕地情况，监控耕地占补平衡，严格耕地开垦费收缴使用管理。可见，耕地占补平衡制度是确保我国耕地不减少的重要举措，其關系到国家粮食安全、经济发展和社会稳定，是国土资源管理的重要任务。

江苏省耕地保护压力非常大，自1998年开始实施的耕地占补平衡政策，为有效控制江苏省建设占用耕地、保障耕地数量平衡做出了积极的贡献，在一定程度上缓解了经济发展造成的耕地压力。但与此同时，由于耕地占补平衡制度尚不完善，实施中存在占优补劣及土地违法违规侵害耕地等问题，土地监管的任务十分艰巨。笔者分析了江苏省耕地占补平衡管理现状，探讨了其中存在的问题、面临的挑战，并提出促进耕地占补平衡的对策建议。

1耕地占补平衡现状

1.1耕地占补平衡管理措施

为进一步贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。江苏省出台了相关管理措施。①全省各市政府与县政府、县政府与乡政府、乡政府与村委会之间也按照要求层层签订耕地保护责任书，形成了一级抓一级，层层抓落实的耕地保护责任体系。②为了确保非农业建设占用耕地占补平衡并略有储备，每年组织建立全省耕地占补平衡补充耕地项目库，将年度补充耕地任务分解落实到具体的土地开发整理项目上。③为确保将补充耕地工作落到实处，从2007年度用地报批开始，除个别单独选址项目以外，其他建设用地批次（项目）涉及非农建设占用耕地的，一律使用“先补后占”方式进行占补。④为了能够让补充耕地资金及时落实到具体土地开发整理项目上，凡使用已经验收确认的补充耕地指标进行补充的建设用地项目，由各市县负责耕地开垦费的征收。⑤江苏省苏南、苏北经济社会发展不平衡和耕地后备资源不平衡，为实现全省的占补平衡，自2002年起，允许采用补充耕地指标易地调剂方式开展省域内易地补充耕地。同时，利用省结余耕地开垦费安排省易地补充耕地重点项目，旨在解决部分省以上重点工程的占补平衡问题。⑥江苏省按照国土资源部的有关要求，规范信息系统运用，自下而上全面运用了农村土地整治监测监管系统和耕地占补平衡动态监管系统。

1.2耕地占补平衡现状

全省各市每年完成新增占补平衡指标范围在0.028万～0.775万hm2，为全省耕地占补平衡补充耕地项目库完成新增耕地面积呈逐年减少趋势，基本以平均每年17%的降幅减少，年均减少约0.3万hm2[1-5]。自2007年开始，镇江和苏州等市（区）补充耕地面积已不足1万hm2。2010年起全省补充耕地面积最高值已不足0.3万hm2，全省呈现整体性的耕地资源匮乏[6]。在质量建设方面，部分补充耕地项目虽然达到了项目工程建设质量的要求，但新增耕地与被占用耕地的质量相比仍存在一些差距。

2耕地占补平衡存在问题

江蘇省各级国土资源管理部门在江苏省耕地占补平衡工作方面，通过层层落实占补平衡责任、规范建设补充耕地项目库、严格占补平衡台账管理，逐步提高耕地开垦费标准，积极开展易地补充耕地等多种手段齐抓共管，完成了占补平衡任务，全面实现了江苏省耕地占补平衡。但在占补质量、易地占补、占补项目资金、占补后期管理等方面存在问题。

2.1“占优补劣”现象依然存在

目前，各项建设用地占用的大部分为城镇周围地势较好、交通便利、土地肥沃的耕地，而新增耕地多处于低洼易涝地区，区位和耕种条件较差，很难形成一定的生产力，导致补充的耕地质量很难达到被占用耕地质量。导致“占优补劣”主要是因为：①补充的耕地本身禀赋不好；②土地整理复垦开发项目的管理不规范；③耕地补充过程中项目人员素质不高、技术落后、施工不当。

2.2省域内易地补充耕地实施困难

省域内易地补充耕地一系列举措的实施，在一定时期内对实现全省，特别是苏南地区的占补平衡发挥了重要作用。但随着后备资源日益减少，苏北地区“惜源”意识日益强烈，易地补充耕地工作的开展日渐艰难。同时易地补充耕地开垦费征收标准不能体现出耕地资源的实际使用价值，且易地补充耕地政策和省统筹指标方式约束性条件较多，激励手段不明显，无法调动指标富余地区调出指标的积极性。

2.3资金需求难以满足，标准偏低

江苏省土地整治项目在时间安排上遵循先易后难的原则，可预见规划期内项目的难度将大于规划基期项目的平均难度，这必然导致规划期内项目总体投资水平将有较大幅度上升。同时为了提高耕地质量，土地整治项目工程单位面积投资水平大幅度上升，资金需求量大增。虽然2011年提高了收取标准，但由于物价上涨、用地需求量日益增大等原因，耕地开垦费无法真实反映耕地资源的真实成本，耕地资源的价值未能得到适当补偿。江苏省耕地开垦费的标准偏低，迫切需要提高，以满足复垦、开发和整理的需要。

2.4耕地占补监管不力

耕地占补平衡相应的理论基础研究不太完善，在实践操作中存在机构不健全、项目管理不规范、耕地占补后期监管不力、监管方式不科学和缺少监管绩效评价等问题。

3江苏省耕地占补平衡对策建议

随着城镇化的进一步发展，建设用地不断扩张、耕地面积不断减少，耕地资源占补平衡形势十分严峻。为了有效实现耕地占补平衡，需要进一步完善耕地保护责任目标考核制度，制订考核和评价办法，健全耕地保护目标共同责任机制，限制耕地占用。加快建立耕地保护补偿机制，创新耕地资源补充方式，有效深化农村土地整治，实施耕地占补平衡。

3.1有限开展农用地占补平衡

建议有限开展农用地占补平衡，明确新增耕地和新增的具备耕作条件的其他农用地可用于占补平衡，如对开发复垦形成具备耕作条件的园地、苗圃（林地）、淡水浅水养殖用地、设施农业用地等。

3.2加大抑制耕地被占用的力度

依据《江苏省耕地质量管理条例》中对全省行政区域范围内的耕地质量建设、保护及其相关活动规定，对规划中划定的一些优质农田严禁占用。对占用优质耕地的，根据所占用耕地的质量等级征收差别化的赔偿金额，以限制部分不合理、不经济的耕地占用情况。在对全省范围内的土地利用和管理形势进行总体评判，从“面”上掌握全省土地管理基本态势的同时，还要把握重点，根据各区域的实际情况，实施差别化的土地监管策略。

3.3积极完善补充耕地的措施

基于以质抵量为切入点，通过强化耕地质量管理、提高耕地产能，可在一定程度上折抵一定面积的耕地数量需求，研究探索通过土地整治提高耕地质量等级、折抵新增耕地占补平衡指标的途径。①依靠科技将建设占用耕地的耕作层土壤剥离与利用，改良新造耕地土壤条件，大幅度提高优等、高等级耕地面积比重，通过土地整治提高耕地质量和耕地产出能力，从而弥补因耕地数量减少导致的生产力损失，从而达到真正意义上的占补平衡。②制定耕地质量保护激励政策，鼓励农民保护和提高耕地质量的积极性。在强化补充耕地项目管理的基础上，建立补充耕地后期管护制度。③在全省建立不同地貌、不同土壤类型、不同种植结构的耕地质量监测网点，设立长期定位监测点、动态监测点与试验区，及时定期了解耕地地力和环境污染状况，提供预测和预警报告，建立耕地质量档案和质量测报制度，从而实现耕地质量的动态监管。对耕地质量等级成果的管理应力争做到“同尺度、全覆盖、有属性、要继承、就近靠、可修正、信息化、同步变”，以实现耕地质量数据的逐年更新，并与耕地数量（土地变更调查）同步变更，增加或减少的耕地要同步匹配相应的质量等级。

3.4强化土地整治补充耕地资金管理

土地整治资金是土地整治工作补充耕地的保障。提高资金的使用效率，加强土地整治资金的管理是确保耕地总量不减少、质量提高和保障国家粮食安全的重要手段。土地整治资金来源主要包括新增建设土地有偿使用费、耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让金收入、吸收社会资金。其中，新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费是目前土地整治资金获取的主要途径。基于江苏省耕地占补平衡和资金需求的压力，建议在新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费的使用及管理上加以适当调整。

3.5探索实施耕地占补平衡协调管理机制

①结合全国耕地资源状况与经济发展水平的空间异质性与不平衡性特征，建议在全国范围内探索实施基于经济手段的省际易地耕地占补市场化管理机制，使用地需求大的经济发达地区有地可用，放开经济发展的步伐；使耕地资源相对充裕的地区有利可图，找到经济发展的出路。②建立耕地占用指标省-市两级动态分配机制和筹集机制。依据规定，国家及省以上重大工程项目和民生项目涉及的耕地占用指标列入省统筹范围，其他项目原则上列入市级分解范围，但随着经济社会的发展，列入省统筹范围的项目类型应当进行适时的动态调整。对于国家下达的历年新增建设用地占用耕地指标在省、市两级间的分配比例，可依据不同年度省统筹项目的范围大小等特点，结合考虑市（区）情况，建立年度间动态调整机制。考虑到近几年出现的市（区）级耕地占用指标使用出现剩余的情况，建立省-市两级耕地占用指标年内动态调整机制，即将年度内未使用的市级剩余耕地占用指标经省厅收回转为省统筹耕地占用指标，从而实现年度内耕地占用指标的年内动态调整。各地新形成的补充耕地指标必须在3年内使用完毕，到期仍未安排使用的补充耕地指标、已安排使用但使

用进度不理想或未在规定时间内使用完毕的指标，省厅将视情况予以统筹使用。③实施省以上重大项目国家统筹安排机制。

建议国土资源部统一组织实施一批土地开发整理重大项目，产生的新增耕地与部分国家重点建设项目占用耕地挂钩，统筹安排这部分建设项目的耕地占补平衡。对于“外益型”的重大建设项目，建议由项目单位出资，受益地区共同承担补充耕地任务。

此外，根据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的规定，“挂钩项目区内拆旧地块整理的耕地面积大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡”，建议国土资源部研究出台与之配套衔接的规定，明确这部分耕地用于占补平衡的具体路径，方便基层操作。

4结论

（1）为了有效实现耕地占补平衡，江苏省实施了一系列耕地占补平衡管理措施：签订耕地保护责任书，层层落实耕地保护和占补平衡责任；掌握占补平衡主动权，规范建设全省补充耕地项目库；严格占补平衡台账管理，全面实行耕地先补后占；足额收取耕地开垦费，保证占补平衡资金来源；积极开展易地补充耕地，实现全省范围的占补平衡；严格规范信息系统使用，确保占补平衡数据可控。总体来看，江苏省全面实现了耕地占补平衡。

（2）江苏省耕地占补平衡存在一定的问题，主要包括“占优补劣”现象依然存在，省域内易地补充耕地实施困难，资金需求难以满足，标准偏低，地方政府无力承担部分省以上重点工程的占补平衡，耕地占补后期监管不力。伴随着经济社会的发展，耕地占补平衡面临一定的挑战：迅速发展大量占用耕地，数量平衡管理矛盾加剧；耕地占优补劣现象犹存，质量平衡管理任务加重；区域资源经济存在差异，区域协调管理难度加深。

（3）为了进一步促进江苏省耕地占补平衡的有效实现，该研究提出了相关政策建议：界定耕地占补平衡为阶段性目标，有限开展农用地占补平衡，制定对优质耕地占用的高赔偿机制，实施差别化土地监管，探索以质抵量折抵占补平衡指标，强化土地整治补充耕地资金管理，探索省际易地耕地占补市场化管理机制，构建省域内耕地占补动态管理机制，实施省以上重大项目国家统筹安排机制。

参考文献

[1] 江苏省国土资源厅.江苏省2015年度土地利用变化情况分析报告[R].2016.

[2] 江苏省国土资源厅.江苏省2014年度土地利用變化情况分析报告[R].2015.

[3] 江苏省国土资源厅.江苏省2013年度土地利用变化情况分析报告[R].2014.

[4] 江苏省国土资源厅.江苏省2012年度土地利用变化情况分析报告[R].2013.

[5] 江苏省国土资源厅.江苏省2011年度土地利用变化情况分析报告[R].2012.

[6] 江苏省国土资源厅.江苏省土地利用变更调查数据（2004-2015年）[Z].2016.