“城市双修”背景下河南省县级城市旧城提质更新策略——以河南省正阳县旧城更新规划为例

晋志锋

（河南省城乡规划设计研究总院有限公司，河南 郑州 450044）

“城市双修”背景下河南省县级城市旧城提质更新策略
——以河南省正阳县旧城更新规划为例

晋志锋

（河南省城乡规划设计研究总院有限公司，河南 郑州 450044）

县级城市作为现代城镇体系的重要节点，是新型城镇化的主要载体。在国家全面推进“城市双修”工作背景下，结合河南省开展的“百城建设提质工程”，梳理了河南省县级城市旧区存在的共性问题，并以正阳县为例进行实证研究，提出了整体协同、点面兼顾、生态先导、产城融合和传承文脉等策略，以期为河南省其他县级城市旧区更新和提质建设提供借鉴。

城市双修；建设提质；旧城更新；正阳县

1 引言

党的十八大以来，我国城市的发展模式和治理方式进入转型时期，国家对旧城更新、城中村改造、棚户区改造关注度日益增强。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》、国家城镇化工作会议和中央城市工作会议中，多处提及旧城更新。“城市双修”作为党中央、国务院对城市治理的重要决策部署，要求在全国全面推进。“有序实施城市修补和有机更新，解决旧城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题”[1]，是转型阶段城市规划建设管理工作的重要内容。

县级城市（以下简称“县城”）是我国新型城镇化的重要载体，在承接农村人口转移、统筹协调城乡发展方面的作用和意义重大，现阶段城市发展从追求经济增长转为改善社会民生、完善城市功能、优化空间布局和提高城市整体发展质量[2]，由过去增量粗放式发展转变为存量内涵式发展，旧城更新是城市实现转型发展的重要举措，也是促进城市宜居宜业、土地高效利用和功能提升的重要途径。

为盘活县城存量用地，增强县城综合承载能力和吸引力，2016年底河南省提出开展百城建设提质工程，并出台了一系列相关政策。旧城区宜从优化功能、增补公共设施、提升人居环境和生态环境质量、促进产城融合发展几个方面进行系统性更新。

2 现阶段河南省县城旧区特征与更新面临的问题

2.1 河南省县城旧区成因

河南省县城尤其是平原农区县城一般是依附于所辖某一乡镇的镇区发展起来的，城市发展初期，保障城市运转的各项功能和设施齐全。随着城市产业建设、民生建设、文化建设、生态景观建设方面的发展诉求日益强烈，原县政府所在地承载能力及发展空间有限，于是极力在城市外围寻求新的发展空间，各类资源要素和资金投放主要集中在原城区外围的新区，物质性老化、结构性衰退的旧城区由此形成。

2.2 河南省县城旧区典型特征

依托镇区发展起来的县城旧区，建设年代久远，并且过去一度作为县域的“公共服务中心”，用地类型多而杂，设施配置全而散，商贸活力与物质性老化并存，现代功能与传统街巷肌理并存，城市现代文化与传统民俗文化并存。在道路交通、人居环境和文化特色等方面都与河南省县城规划建设导则的要求存在一定差距，城市发展的“依托”转变为城市发展的“瓶颈”和“门槛”。

2.3 以往旧区更新存在的不足

河南省开展的县城城中村改造、棚户区改造、“双违”整治等旧城更新工作，取得了一定的成效，但同时也存在以下五方面的不足：

（1）重物质建设，轻人本理念。改造过程中，对新、旧城区职能定位不清，出现“老区越改越拥挤，新区成为鬼城，人造古城”等情况。

（2）重局部插建，轻系统更新。见缝插针式改造，忽视功能性和结构性的梳理。

（3）重建筑改造，轻文化重塑。传统思路认为旧区更新就是“拆掉旧房子，建设新房子”，对城市活力塑造和文化脉络的传承研究不足。

（4）重经济效益，轻综合效益。以地产开发商为主导的用地改造，片面追求经济效益。

（5）重居住开发，轻公共配套。商品房的开发过程中，公共设施配套滞后，规模比例失衡，造成入学难、就医难等问题。

3 正阳县城现状与旧区存在问题

3.1 正阳县城旧区更新研究范围

正阳县位于河南省东南部，淮河北岸，县政府所在地位于县域中部的真阳镇。正阳县城在发展的进程中，受单中心蔓延和轴向拓展双重因素作用，逐渐形成较为典型的旧区（图1）。本次研究范围为建设年代较久、用地集中连片的汝河路以东、正明大道以北、慎东大道以西、慎水河中支以南区域。

图1 正阳县城演进示意图

3.2 正阳县城旧城现状与存在问题

（1）布局结构方面：现状旧城区城市结构模糊，功能轴线不明确，配套设施散乱不成系统，见缝插针式分布，与总体规划确定的城市公共服务中心定位存在一定差距（图2）。

图2 正阳县旧城区综合现状图

（2）土地使用方面：县城旧城区用地权属复杂，各项功能用地混杂，建设使用模式粗放，土地利用效率低下。

（3）各类土地使用情况

公共设施用地：公共设施沿路非合理性混合分散设置，增加了旧城区的交通压力。通过问卷调查可看出，居民普遍认为旧城区的公共服务设施不能满足日常生活需求（图3）。

图3 基于正阳县旧城更新提质的部分问卷调查

居住用地：以新建小区、家属院和城中村三种形态存在。新建小区插建式布局，用地规模普遍较小，配套设施不齐全。家属院一般与原行政、企事业单位临近建设，权属边界清晰，改造条件较为成熟。城中村集中连片，仍以乡村的形态存在，住宅以低层为主，建筑密度高、环境质量差、用地不集约且存在安全隐患。街道空间被杂物、临时搭建建筑、路边菜园等侵占，缺乏公共开敞空间。

工业用地：分布较为散乱，部分停产企业用地闲置，厂房衰败，影响城区形象，未停产企业不符合产业集聚、用地集约的政策导向，生产与生活相互干扰。

商业服务业设施用地：生活性商业服务设施以底商、马路市场的形态存在，旧城区商业氛围浓厚，产业档次较低，缺少商务金融等高端行业。调查问卷显示，市民对马路市场表达了一致的不赞同态度（图3）。

图4 正阳县旧城区现状建筑群落布局特征

（4）道路交通建设方面：道路结构及系统上主要存在结构与功能失衡、等级与功能失调、路网密度与土地使用功能不匹配等问题。道路网结构不完善，断头路、丁字路较多，次干路、支路路网密度小，可达性较差，停车位匮乏。

（5）公园绿地与广场用地方面：公园数量少，服务半径覆盖率低，系统性的开敞空间体系尚未建立。综合性城市公园分布于新区，旧城区公园建设形式单一，缺乏游憩休闲设施。

（6）市政基础设施方面：存在配水管网覆盖率低且管网老化、低影响开发雨水系统构建不健全、污水收集管网不完善、电力线交织影响城市景观等问题。

（7）城市景观方面：道路绿化匮乏，未能形成连续的绿化景观带，缺乏层次美感。街道两侧建筑界面错乱，天际轮廓线无序列感，建筑立面风格迥异，体现城市文化内涵的标识性街道小品缺乏，地域特色丧失。河道水系缺乏疏浚和治理，良好的生态条件未加利用。

（8）建筑布局方面：根据现场调研，正阳县旧城区的建筑群落归纳为5种类型：自然村庄群落、低层社区式群落、混合式群落、现代社区式群落、公共建筑群落（图4）。

4 正阳县城旧区更新策略

4.1 整体协同，公共设施优先

随着城市单中心向多中心转变、新区及产业集聚区的建设，正阳县各区职能需要进行提升和合理分工。旧城更新以城市高品质公共空间营造和土地资源高效开发为导向，向外围疏解转移超负荷的城市职能和旧城人口，防止城市功能性和结构性衰退（图5）。

图5 正阳县旧城区系统性更新

旧城更新应从县城乃至县域层面优先考虑公共服务设施的布局与规模，以增补公益设施、居民服务设施、停车设施、绿地为主，进行分级（城市级、社区级、组团级）、分类（行政管理、教育、医疗卫生、文化、体育、社会福利等不同需求）进行配置。

同时，制定三区联动的拆迁安置政策措施。一般在县级城市，旧城区人口集聚，建筑密度高，配套设施历史欠账多，从经济角度考虑，旧城更新的成本高，利润低，而新区则相反。因此政策制定宜统筹兼顾旧城更新与新城建设，通过政策加以保障旧城拆迁规模与新城建设规模相适应。

4.2 点面兼顾，因地制宜引导

（1）分区更新

通过划定不同的功能区，结合各功能区的不同定位，考虑不同地块的用地权属、用地性质、项目类别等情况，倡导街坊整体更新改造（表1）。“以规模适中、成本可控、便于实施为原则，划分改造单元，合理确定更新改造单元面积”[3]。严格控制零星插建式更新改造，更新改造的单个地块规模不宜小于2000m2，低于2000m2的地块应与周边地块联合开发[4]。

表1 正阳县旧城区地块更新改造措施分类

（2）分类更新

分析正阳县旧城区各用地内建筑群落特点和成因，规划提出不同的更新改造措施（表2）。

（3）分期更新

远近结合，建立旧城更新项目库，合理制定更新改造时序和用地改造规模，避免大拆大建，实施渐进式有机更新。对近期更新改造难度较大的项目，应对用地和建设内容进行控制。

在旧城区更新改造过程中，树立“人本主义”理念，尽量保证各改造阶段项目周边区域功能活动的完整性。旧城区内的更新改造项目，优先考虑基础设施的开发建设，居住开发项目同步建设公共配套设施。必须按照先地下、后地上的原则建设市政基础设施和管网配套设施，避免重复开挖道路。

4.3 生态先导，塑造宜居环境

结合河道水体资源的不同特征属性，融入生态低碳理念和海绵城市理念，分段分区打造水生态、水文化、水景观，塑造绿地、水景、街景的有机复合体，形成点上成景、线上成荫、面上成林的绿化效果（图8）。通过道路绿带、步行绿道及道路本身的规划设计、背景建筑、街道设施等各方面综合打造个性化的城市带状景观，带动周边相邻地块的更新改造。

4.4 产城融合，遴选三产业态

县城旧区一般用地布局缺乏主次和条理，商贸的集聚优势作用难以发挥，商贸零售业为主，业态模式单一，商业建筑形象差，服务业档次低，因此应在城市层面有序组织商业业态。商务办公和科技研发等机构向新区转移，老城发展中高端商贸服务业，强调特色化、专业化的街区商业建设（表3）。

4.5 传承文脉，彰显地域特色

以文化地理学的视角，文化景观是经历了世代间濡化（或社会化）的产物，同时也是人的活动与原生环境间相互作用的结果[6]。旧城区的建设演进蕴含了城市文化、城市精神等方方面面的内容，是居民关于城市记忆的集中物质体现。因此，应注重旧城区核心价值的维护和塑造，通过提炼和传承旧城区空间特征和文化内涵，尤其是对传统街巷、历史水系进行合理利用与保护（图9），能够创造易于识别、富有地域特色和文化记忆的总体意象。

图6 正阳县棚户区、城中村人口疏解更新改造模式示意

图7 正阳县棚户区、城中村滚动建设改造模式示意

图8 正阳县旧城区水系更新规划设计

图9 正阳县旧城区传统街巷及历史水系保护性更新

5 结语

旧城更新是一项综合性、系统性的

工作，建议在县城总体规划、近期建设规划、详细规划和其他跟旧城区相关的专项规划中，纳入或对接城市更新规划管理的内容，加强对旧城更新相关内容的约束和指导[7]。其次，多方融资，鼓励民间资本参与城中村和棚户区改造，并且允许符合规定条件的地方政府融资平台公司进行专项融资。同时，完善一系列保障旧城改造顺利实施的配套政策措施，建立健全管理制度，规范审批程序，确保旧城更新工作依法依规、有序推进。通过规划、建设、管理三方合力，梳、堵、建三策齐管，实现县城旧城物质建设的提升、产业功能的提升、景观环境的提升和文化内涵的提升。

表2 正阳县旧城区用地分类更新改造

表3 正阳县旧城区商业模式选择

[1] 中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见，2016-02-21．

[2] 魏鑫． 济南市旧城更新规划研究[D]． 山东大学，2015．

[3] 王琪． 系统性规划引导的城市更新——以武汉市城市更新规划为例[J]． 规划师，2015（10）：43-50．

[4] 河南省人民政府办公厅关于印发河南省县城规划建设导则的通知，2016-12-24．

[5] 姚恭平，高世华． 旧城改造开发模式探析[J]． 江苏城市规划，2007（7）：25-28．

[6] 阿摩斯·拉普卜特． 文化特性与建筑设计[M]． 常青，张昕，张鹏，译． 北京：中国建筑工业出版社，2004．

[7] 吕晓蓓． 城市更新规划在规划体系中的定位及其影响[J]． 现代城市研究，2011（1）：17-20．

晋志锋，男，1980.12，工程师，籍贯许昌鄢陵，现任河南省城乡规划设计研究总院有限公司规划六分院副总规划师

2017-02-10