农村公共产品供给的困境及机制创新

詹瑞雅

摘 要：农村公共品供给机制从本质上讲是对农村公共品供给进行的一种资源配置，这对改善目前我国农村公共产品的供给现状、缩小城乡公共产品供给差距、实现农村公共产品的有效供给意义非常重大。改革开放以来，农村居民收入普遍增长，但同时我国农村公共物品的供给程度远不能满足人民日益增长的公共需求。在我国特殊的发展时期，为适应我国现代化发展需要及普通民众的需求，分析农村公共物品的机制具有较强的现实意义。

关键词：农村；公共品；供给机制；供给效率

“萨缪尔森认为，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务，不会导致别人对该种产品或劳务的减少”。简单地说，公共产品是指没有缴纳任何费用而每个人又都能享受到的物品或服务，可能产品供在群众中共同享有的范围可以不同，但作为公共产品必然就是人们共同使用这种产品，并集体享有其利益，而难以把共同使用的部分或个人获利加以区分。

一、我国现行农村公共品供给机制的困境

（一）供给主体单一，城乡供给有别

长期以来，政府是我国农村公共品主要的供给主体，由公共财政资金出资的单一供给结构，缺乏多元化供给主体，难以满足民众对公共品供给总量的需求，常常会导致农村公共品供给数量短缺，不能支撑农民日益增长的公共利益需要。供给主体的缺乏，往往形成单一主体的供给的垄断地位，在缺乏有效竞争的情况下，农村公共品供给的效率低下，农民对此的满意度也比较低。

除此之外，在城乡二元制的发展战略影响下，我国政府提出了重工轻农、重城轻乡的指导思想，将主要的公共财政支出用于工业建设和城市化发展，缺乏对农村经济化发展农业生产生活的政策扶持和资金投入。

（二）各级政府财权与事权不对称

在划分农村公共品供给的具体权责时，我国政府坚持的是“宜粗不宜细”的指导原则，在各级政府财权与事权的界定上不够明晰，影响了具体工作的开展实施，也造成了供给低效的出现。

造成地方政府财政困难的主要原因是体制性问题，即现行的分税制改革下基层政府财权与事权不对称。由于中央政府通过政府权威转移事权到下级政府，使基层政府担负了过多的供给责任，而受制于财力资金有限常导致许多公共品供给不足。分税制改革在各级政府间形成了一种“财权上移，事权下放”的局面，各级政府财权划分问题重重，基层政府的可控财十分有限，大多都转移到上级政府和中央政府手中。另一方面，事权层层下移，更多的责任下放到乡镇政府一级，在缺乏财政资金的扶持下，难以承担公共品供给和社会服务管理的职责，因此导致了农民幸福指数的下降和供给低效现象的出现。

（三）供给决策机制不健全

基于城乡二元发展的经济结构，我国长期以来采用的农村公共品的供给决策机制是以政府为主导的“自上而下”的决策程序。第一，这种决策机制并非是根据农村内部需求决定供给的内容和方式，而更多地偏好于政府管理者的自身利益和上级文件指标，不能够代表广大农民的真实意愿，出现很多“政绩工程”和“面子工程”。第二，导致需求方缺位，农民参与积极性不高。政府部门凭借着权威性和强制性的主动地位，掌握了农村公共品的供给决策权，而农民作为农村公共品的直接需求者和享用者，却不能获得公共品供给的需求表达权和参与决策权，导致农民被动消费公共服务和公共品，参与的热情和积极性下降。

（四）资金管理监督不力

农村公共品供给资金的筹集渠道单一，缺乏多元化供给主体的资金来源，且缺乏有效的资金监管机制，造成了资金使用不当和浪费。首先，农村公共品的主要资金来源就是政府财政投入，缺乏第三方组织和农民自身的资金支持，形成了巨大的资金缺口，导致农村公共品供给总量不足和质量欠佳，难以满足农村经济社会建设和公共服务的供给，更加剧了政府的公共财政压力。其次，政府职能错位，缺乏服务意识，占用农村公共品供给资金。政府官员往往追求自身利益最大化，偏好于政绩项目的建设，更加速了公共资金向自利项目的流动转移，致使农民生产生活急需的基础设施建设供给不足，影响了农村经济化发展进程。最后，政府在使用农村公共资金的过程中，并未将具体的资金使用公开透明化，农民难以进行有效的监督工作，更造成了农民的不满。

二、 我国农村公共品供给机制的创新举措

（一）建立多元化主体的供给机制

随着地方政府的财力不断上移到中央政府，公共品供给的资金缺口加大，难以满足农村公共品的供给需要，财政投入的不足使得供给总量下降，供给效率低下。因此，需要鼓励多元化主体参与到供给过程中，引入经济化的市场竞争机制。一方面，这样能拓宽资金来源渠道，从多方面进行资金筹集，放宽供给资本准入门槛，允许第三方社会组织和农民资本的进入，从而解决资金不足的问题。另一方面，引入市场竞争，更能提高地方政府的工作效率，并加大了农民参与到供给决策中的积极性。最后，社会组织和农民的加入，使得公共品供给更符合广大农民的利益需求，提升了农民的主体消费者地位。

（二）明确政府财权与事权

首先，提高基层政府的自主决策权，明确各级别职责，加强各级政府相互合作的关系。地方政府在為农村农民供给公共品或公共服务时，要最小化自身利益追求，以广大农民需求为导向，在财政资金可支撑的范围内，达到职责内的任务目标。其次，将各级政府的财权和事权做明确界定，并通过法律制度的约束，保障权责分明且有法可依，实现各级政府间的相互监督制约，以建成科学化的管理体制。最后，在明晰中央政府和地方政府权责的条件下，为减缓基层政府的供给压力，可通过政策支持和引导，加大中央政府在支农惠农方面的财政投入比重，加强优惠政策的鼓励和法律制度的保障力度。

（三）构建科学的供给决策机制和监督管理机制

我国长期来在农村公共品供给方面，采用的都是自上而下的供给决策机制。这种政府主导的精英式机制，非但不能真实准确地反映农民的公共利益需求，还加剧了本就稀缺的公共资源的浪费使用，使得农村公共品供给的效率日渐下降，也更加重了农民对政府工作的不满。为从根本改变这个状况，第一，建立“自下而上”为主的供给决策机制，必要时可以结合“自上而下”，两者相辅相成。第二，转变政府受限于城乡二元发展战略的重城轻乡思想，从政策上支持城乡一体化发展。第三，赋予农民充分的话语权，拓宽农民表达诉求意愿的途径，保证农民的主体地位。

在对农村公共品供给的监督方面，可通过体制内和体制外两种渠道进行监督。首先，要建立专门的组织结构对公共资金进行统一筹集和管理，在资金投入使用的过程中要保证公开透明。其次，要确立有关的法律法规为公共品资金的使用进行约束管理，使整个供给过程都能有法可依，通过法律保障工作的有效性。再者，要通过体制外的第三方组织和农民自身进行监督，以社会舆论对政府工作形成一定的压力，利用新闻媒体等方式对农村公共品供给过程中的不正当行为进行曝光，让公共资金能更有效地在阳光下运行。最后，要确定监督管理的两方面内容，包括公共品供给总量和规模是否能够满足广大农民的利益需求，以及供给的质量内容能否切实满足农村生产的真正需要。

参考文献：

[1]陈树文，刘金涛等编著.公共经济学（第二版）[M].大连，大连理工大学出版社，2014年，第52-53页

[2]韩鹏云，刘祖云.农村社区公共品供给：困境、根源及机制创新[J].农村经济，2012，（03）：7-10.