无人机监管困局

张程

近年来消费级无人机因价格便宜，操作难度低，在消费者中迅速蔓延开来。根据国内最大的消费级无人机制造商深圳市大疆创新科技有限公司（简称：大疆）公布的统计数据显示，2016年国内仅大疆飞机的保有量就已达50万以上，一年的飞行量为1400万架次以上。这距离大疆在国内的兴起仅不到两年时间。

无人机门槛的降低，保有量、飞行量的陡增，使得相应的问题开始集中爆发。“无人机偷拍”“无人机伤人”“无人机扰乱公共秩序”“无人机闯入军事禁区”“无人机威胁民航安全”等新闻层出不穷。无人机“黑飞”“盲飞”已经成为社会争议的热门话题之一。尤其是2017年以来，在成都、重庆等多地机场先后多次发生无人机威胁航班安全事件，直接引爆了对无人机监管的讨论。

5月16日，中国民用航空局发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，要求对无人机购买者和保有者进行实名制登记。然而作为对“黑飞”“盲飞”等违规行为监管办法的新政并没有能为争论画上句号，却引来了更大范围的讨论。对于监管和舆论重压，生产商觉得委屈，无人机玩家处境尴尬，监管方左右为难。

委屈的生产商

“在最近成都、重庆发生的事件中，大疆的产品并无涉及其中，干扰成都机场和重庆机场的飞行物是固定翼。然而，令我们感到无奈的是民用无人机行业却因此事成为众矢之的，被污名化、妖魔化。”在大疆举办的一场媒体沟通会上，大疆创新副总裁邵建伙这样表示道。普遍意义上的无人机包括固定翼、垂直起降、多旋翼等多种类型，大疆主要产品为多旋翼无人机，也是目前消费级无人机的主要类型。

大疆方面还表示，在成都、重庆事件中，很可能是有人改装了航模，加装了不具备禁飞或者限飞功能的开源飞控，增加了自动飞行能力，造成航班干扰事件。更令人担忧的是，该类不受监管的开源飞控可以在市场上轻易购买到，然而这类产品尚未纳入监管体系。

对于此次颁布的监管新规，大疆对《检察风云》记者表示：我们欢迎监管，但是希望国家可以采取科学有效的监管手段，而不是采取“一刀切”的监管方式。本刊记者在采访国内其他几家主要无人机生产厂商时也得到了类似的回答：欢迎监管，但不要“一刀切”。

大疆副总裁邵建伙表示，大疆始终积极支持科学有效监管。2014年底大疆在官网公布了全球各地区的禁飞区域地图，方便用户随时查询。2015年大疆主动将北京市六环以内以及其他一些敏感区域设置为永久禁飞区。同时，为支持管理部门的监管要求，大疆为相关部门提供技术支持，开发出无人机安全管理平台，以解决无人机运行监视与管理问题，使有需要的管理部门可以实时掌握包括无人机起降地理位置、飞行高度、飞行速度、航向等在线飞行情况。另外，为配合管理部门在要地安全保障，降低保障的技术难度和部署成本，大疆提供技术支持开发了无人机侦测设备，并在深圳机场、三亚机场进行了试点部署，取得良好效果。

根据新颁布的管理规定，对最大起飞重量在250克以上（含250克）的民用无人机，自2017年6月1日起，购买者必须按照要求进行实名登记。6月1日前购买的民用无人机拥有者必须在2017年8月31日前完成实名登记。新规中要求，民用无人机制造商在“无人机实名登记系统”中需填报制造商名称和注册地址；产品名称和型号；空机重量和最大起飞重量；产品类别等信息，并在销售过程中引导消费者进行实名制登记。

对于这些规定，大疆相关负责人表示在落地执行的过程中会存在一个细节问题，例如实名制信息厂商是否有权力收集？收集的信息汇总上传到哪里？这些信息由谁保管？该负责人向本刊记者表示，目前监管方并未就这些问题进行说明。

另外，随着新规的颁布，民航局还公布了155个机场保护范围，明确指出“未经特殊批准不得进入限制面保护范围”，被外界解读为“禁飞区”。记者注意到，这155个保护区与大疆官网公布的155个禁飞区实际上是重合的。大疆早先已在其飞行控制系统平台中对这些地区设置了“电子围栏”，即当无人机飞到这些区域时就会收到警告，并且飞行控制系统会令无人机自动返航。二者的不同在于，民航公布的保护范围较大疆之前的禁飞区有显著扩大。

大疆的相关负责人表示“民航目前的方案没有‘高度概念”。在国际上围繞机场的禁飞区一般是多边形，且是成阶梯状延伸。例如在机场跑道，无人机的起飞高度为零，完全不可以起飞，但是随着向外围延伸，边缘地区起飞高度可以从几十米，逐步提高到几百米，这并不影响民航航班。而目前国内保护区完全没有这种“高度”的概念，在保护区内未经批准一律不准起飞。

民航局的新规挫伤了消费者购买和使用无人机的积极性，大疆方面坦陈，受近期负面消息的影响，中国市场的销量已经出现了小幅下滑。

尴尬的使用者

对于无人机的使用者和爱好者来说，此次新规让他们“爱恨交集”。爱的一面在于在消费者看来，新规将会促进行业的健康发展。可遗憾的是目前新规只有追责利剑，没有疏解通道。苏州的一位多旋翼无人机玩家刘先生向《检察风云》记者表示，“现在的问题是只说了什么地方不可以飞，但是没说什么地方可以飞”。

按照《中华人民共和国飞行基本规则》第四条规定，国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会领导全国的飞行管制工作；第二十八条规定，中华人民共和国境内的飞行管制，由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自的职责分工提供控制交通管制服务。无论军事、商业还是私人用途，所有飞行空域的申请均由军方来审批。未经审批的飞行实际都属于“黑飞”。

无人机拥有者要想申报空域必须拥有无人机操作驾驶证，这个证书由专门机构——中国航空器拥有者及驾驶员协会（简称：AOPA）统一安排考试。考试包括理论和实践两部分。“这就类似于考驾照了，但是有了驾照车是可以上路的，但是考了AOPA证却不一定可以飞”，刘先生说道。在空域的实际申请中，审批方通常较为谨慎，拥有AOPA证不能保证能够通过申请。“而且申请的政策很模糊，我们也不知道该到什么地方去申请”。

“民航局的禁飞区比大疆划定的多边形禁飞区还是要大很多，而且是纯平面的，没有高度概念，一律不准起飞。”对于无人机爱好者来说，无疑增加了飞行成本。

此次新规的出台，加上舆论的热议，也加重了刘先生等使用者和持有者的心理负担，“现在很多公园、景区、公共场所都已经在醒目位置贴上了‘禁止航拍等告示。感觉航拍就是一件会给大家带来危险的事情，一件违法的坏事情。”

为难的管理方

新生事物总是会带来许多问题，也给管理方带来了挑战。尤其是无人机这种新生事物，管理力度过大会有“扼杀创新”之嫌，管理力度不够又有“不作为”之责。这令管理方夹在中间左右为难。

今年4月20日，四川省公安厅通报称，4月14日14时05分，成都双流国际机场西跑道北侧30公里区域净空保护区内，发现无人机活动，导致三架航班绕行，地面航班等待5分钟；4月17日，双流機场西跑道北侧18公里区域净空保护区内，发现无人机活动，导致多架域内航班空中等待，12架飞往成都的航班备降其他机场；4月18日18时26分、18时38分，分别在双流机场西跑道北侧3.7公里区域及同侧14.8公里区域净空保护区内，发现无人机活动，致22架航班备降其他机场，23架航班出港延误。然而就在通报次日，双流机场再次遭到4架“黑飞”无人机干扰，导致58个航班备降其他机场，4架返航，超1万名旅客滞留机场。为监控和防范无人机对航班的干扰，成都当局在机场附近设置了90多个观察岗来进行巡查。

无人机的“入侵”让普通民众和乘客都对此表达了强烈不满，在网上掀起一片挞伐浪潮，这也是无人机实名制出台的重要背景。

实名制监管实际上是一种比较宽松的事后追责监管制度。从6月1日施行以来，截止本刊发稿（6月6日）时止，记者先后多次体验后发现，在“无人机实名登记系统”中个人使用者除了手机号码需要短信验证，姓名、身份号码等均不需验证，记者随意填写一个名字和一串数字，均可通过。另外无人机的型号、编号等均可随意填写。

当前无人机的监管涉及空管委、民航局、工信部、公安局等多个部门，仅民航局发布了实名制规定，主要落脚点是对机场等地实行无人机飞行限制，其他部门暂时未有法规文件发出。

2017年5月18日，杭州西湖边一无人机撞树坠落击中一名男子，该男子左眼被机翼割破，经过救治虽然保住了眼睛，但视力受到了影响。5月22日晚，新闻曝出合肥某高校有无人机偷拍女生宿舍。无人机扰民伤民不仅是非玩家心中的隐忧，也是玩家和厂商心中的隐忧。无人机行业的监管还有很多需要完善的地方，无人机监管的困局仍有待破解。