福建省湿地生态补偿法律机制及效用研究*

赵 俊，洪怡恬

(1.山西警察学院 ，太原 030021；2.厦门理工学院经济与管理学院， 福建厦门 361024)

·农业生态·

福建省湿地生态补偿法律机制及效用研究*

赵 俊1，洪怡恬2

(1.山西警察学院 ，太原 030021；2.厦门理工学院经济与管理学院， 福建厦门 361024)

[目的]结合福建省湿地概况及其保护现状进行湿地生态补偿法律机制的构建，试图为构建完整的福建省生态补偿法律机制提供参照。[方法]采用归纳总结法，通过对国内外相关研究成果进行借鉴、归纳总结，从法律机制建立原则、法律机制构建内容和湿地生态补偿法律保障措施等3个方面构建福建省湿地生态补偿法律机制及分析其效用。[结果]发现当前福建省湿地生态补偿法律机制存在的问题主要有：(1)立法理念不准确； (2)缺乏有力的法律支撑； (3)湿地生态补偿法律保护不完整。[结论]福建省在湿地生态补偿法律机制构建方面尚处于薄弱阶段，无法达到为福建省的湿地保护以及进行湿地生态补偿提供法律保障的程度。并对此提出3点建议：(1)完善法律法规体系，加大执法力度； (2)明晰权责； (3)明确补偿方式。

湿地 生态补偿 法律机制 效用 福建省

0 引言

生态补偿是指以保护生态系统以及可持续利用生态系统的服务为目的，采用经济手段等手段对相关利益者进行关系调节。生态补偿机制是指达到生态补偿目的的调节相关利益者的环境经济政策。而生态补偿法律机制指的是对于生态补偿的手段以及方式以法律的形式进行确定下来，从而为实现生态补偿提供强有力的法律保障[1-2]。

作为一个发展时间不是很长的研究领域，湿地生态补偿尚存在很多难题未得到解决。其中最为首要的是改变人们对于生态环境公共享有、无需付费的理念。继而是建立完善的法律机制，为进行下一步的生态补偿工作提供法律依据，以便于保障生态补偿的公平有效推行。

虽然我国已经有40%的自然湿地得到了保护(国务院办公厅2004年)，但是人们对于其价值的认识仍然不够，某些地方仍然在做一些破坏湿地的行为，诸如围垦、填占等。随着国家对湿地保护的重视，各地也相继出台了一些湿地保护条例对湿地进行保护，在一定程度上对湿地保护起到推动作用，但并未形成系统的法制体系。

“一区一法”是梁旭[3]根据我国的实际情况针对湿地生态补偿立法的缺陷提出的立法建议。黄锡生等[4]发现现行的湿地保护法律存在着很多的不足，呼吁根据国情制定一部《湿地保护法》。福建省是我国乃至全球重要的湿地分布地，湿地资源丰富，但是对于湿地资源的生态保护力度不够，相关法律法规不健全，无法为湿地保护提供保障。

文章采用归纳研究的方法，针对福建省湿地生态补偿法律机制的现状进行总结分析，得出：福建省现有的湿地生态保护的法律法规缺失，且多为调查之类的技术规程，与法律还是有一定的差别的，在效力上还是有很大的差别的，比较有法律约束力的法律法规只有《福建省湿地保护条例》一部，且为2014年由福建省林业厅新颁布的草案。

总体来说，福建省在湿地生态补偿法律机制构建方面尚处于薄弱阶段，无法达到为福建省的湿地保护以及进行湿地生态补偿提供法律保障的程度。因此，构建合理有效的湿地生态补偿法律机制是当务之急。该文归纳总结国内外相关研究成果，进一步结合福建省的湿地现状进行湿地生态补偿法律机制的构建，试图为构建完整的福建省生态补偿法律机制提供参照。

1 福建省湿地概况及其保护现状

1.1 福建省湿地概况

福建省位于我国东南沿海，北临浙江，南及广东，西接江西，东邻台湾，海岸线长度6128km，属于亚热带海洋气候，炎热多雨，水量充沛，湿地资源极为丰富，是我国重要的湿地保有省份。

福建省的湿地面积比较大，包括占据大多数的天然湿地和部分的人工湿地两大类。其中天然湿地中以滨海湿地、河流湿地和湖泊湿地为主，其中又以滨海湿地最多。河流湿地也是福建省重要的湿地类型，有闽江、九龙江、晋江等大小河流10多条。另外还有部分湖泊湿地分布。在人工湿地方面以水库湿地为主，外加鱼虾堂和稻田等其他类型。关于福建省的湿地资源的具体情况统计如表1。

表1 2005～2014年福建省部分年份湿地面积统计 万hm

2

随着社会经济的高速发展，人们对于湿地自然资源的保护不到位，导致大量的湿地资源遭到破坏，因此造成的后果也相当严重。福建省作为我国东部沿海省份，经济发达，湿地保护很迫切。对湿地资源破坏了就应该进行补偿，而对于如何补偿，补偿的标准是什么，补偿的主体是什么，需要建立一套完整的法律体系来进行规范。福建省当前在这方面仍然不完善。

1.2 福建省湿地保护现状

进入21世纪以来，国家对于湿地生态补偿的重视程度越来越大。2000年国家发布并实施了《中国湿地保护计划》，之后15个省份先后出台湿地保护地方性法律法规，对湿地保护进行法律体系建设。2010年，国家林业局和财政部共同发布的《关于2010年湿地保护补助工作的实施意见》，在政策层面指导了我国的湿地生态补偿。2013年又颁布实施了《湿地保护管理规定》[5]，再次明确了湿地的法律意义。2015年的《环境保护法》将生态补偿的模式区分为胜负补偿和场补偿两大类，但是后者必须是在政府的指导下进行。

福建省在湿地生态补偿方面也先后颁布实施了一系列的法律，但并未形成完善的法律体系。截至目前，福建省关于湿地生态补偿方面的法律法规统计如表2。其中2015年的《福建省湿地保护条例(草案)》(以下称为《草案》)与《国家湿地保护条例(第三次意见稿)》思路一致，只是在某些涉及建省具体问题上加以补充相关条款。这其中对滨海湿地保护的法规比较多。

此外，在湿地保护具体实践应用方面，福建省也取得了一些成果。截至目前，福建省建成湿地保护区30处，海洋保护区47处，其中的国家级湿地保护区5个，国际重要湿地一个。截止2015年底福建省的红树林面积已经超过1400hm2。

虽然近年来，福建省已逐步加大湿地保护的力度，但湿地生态补偿相关法律法规依然不健全，因此当前福建省的湿地保护现状忍让不容乐观[7]。

表2 福建省湿地生态补偿法规统计

年份法律法规2003《滨海湿地旅游资源分类、调查与评价》2007《滨海湿地资源等级评定》、《滨海湿地公园总体规划技术规程》2014《福建省湿地保护条例(草案)》2015《福建省河道保护管理条例》其他相关法规《福建省海洋功能区划报告》、《福建沿海湿地保护和恢复规划年》、《福建省“十一五”林业资源开发与保护专项规划》、《福建省“十一五”环境保护与生态环境建设专项规划》

2 福建省湿地生态补偿法律机制问题

2.1 湿地生态补偿立法理念不准确

(1)湿地生态补偿相关概念不明晰。概念的明晰与统一，是进行法律机制研究的前提，是完善相关法律体系不可或缺的条件。对于湿地的定义目前在全国范围内并未形成一个权威、被普遍认可的概念，其囊括范围并没有明确界定。《湿地公约》和1979年FWS对于湿地的定义是目前普遍被接受的两种。一般来讲，第一种定义在学术研究方面较多被采用，而第二种定义则较多地被用于湿地管理工作[5， 6， 10]。

我国现有的法律中没有一个完整的湿地的定义，只是在一些相关法律中对于湿地的某一部分进行了界定，例如《土地管理法》对于养殖水面进行了界定，《海洋环境保护法》对于滨海进行了界定等等。湿地概念的不明确给湿地生态补偿法律机制的建设研究造成了很大阻碍，这是全国乃至全世界湿地生态保护所共同面临的问题，福建省在湿地生态补偿法律机制的建立也备受此问题困扰[6]。

(2)理念的不准确，甚至是偏差。理念的不准确是问题最根本所在，湿地生态补偿法律制度的建立旨在协调湿地生态系统的经济价值和生态价值之间的关系，以保护湿地资源从而达到可持续利用的目的，然而当前所有的湿地保护方面的法律法规均是从经济方面来考虑的。

2.2 缺乏有力的法律支撑

湿地保护在我国是近几年才得到重视，湿地资源也是在近些年才得以开始以法律法规的形式开始保护起来的。福建省作为我国的湿地资源大省，其对湿地资源的立法保护方面相较于河北省、西藏自治区等省份来说还要晚一些。目前为止对于湿地资源明确保护的只有《福建省湿地保护条例》一部，且是由福建省林业厅颁布的部门规章。相应地，在相关方面的生态补偿等方面更是缺乏立法保护。因此作为下位概念的湿地生态补偿的立法就缺乏足够的法律支撑。这使得福建省的湿地生态补偿的标准建立难上加难，湿地资源也得不到好的保护。

我国规定湿地管理的主要负责部门为林业部门，因此福建省的湿地保护的主要负责部门为省林业厅。林业部门对于湿地的保护主要方式是综合协调、部门实施，这在某种程度上就会出现同级部门之间协调不畅，执行不到位的现象，对于湿地的管理存在混乱的现象。

福建省的湿地并不是归某个部门统一管理的，虽然有林业行政主管部门来负责牵头协调主管湿地的保护工作，但是林业部门仅仅是起到一个协调的作用，湿地仍然分属其他各个部门具体进行保护，这就会出现职责划分不明确，对于某些对于部门有利益的部分，各个部门争抢去管理，而对于某些部分则相互推诿，无人问津。林业行政主管部门作为牵头者，对于其他参与部门的管理显得很牵强。因此，整个省的湿地生态补偿工作陷入一个十分尴尬的局面[7-9]。

2.3 湿地生态补偿法律保护不完整

关于湿地生态补偿法律保护不完整，可以从2个方面去理解。

(1)法律体系不完善。目前福建省的生态保护方面的法律法规过于缺乏，尤其是在湿地资源生态保护方面的更是如此，仅仅存在一部部门规章和几个技术规程。这很难称得上是一个法律体系，在法律体系的建立方面应该加大力度，争取早日建立起一套完整的法律体系，为湿地生态补偿的推行提供法律依据。

(2)法律保护内容不完整。湿地作为一种与森林、草原和海洋等平等存在的自然资源类型，并没有享受到与森林、草原、海洋同等的法律保护地位，森林等自然资源都有专门的单行法进行保护，而对于湿地资源的保护则是分属于环境法、民法等其它法律内的部分条款，并未有专门的单行法来对湿地资源进行保护。另外也并没有设置专门的主管机构对湿地资源进行管理保护，这一点可以从国家将对于湿地资源的保护工作分属于林业部门管理可以看出，《草案》也是由林业厅颁发的部门规章性质的法规，其约束性甚是有限。即使这么一部规章，对于湿地资源的保护也是模糊表达。

《草案》第四十三条虽然明确其提出了进行湿地生态补偿，但是过于笼统，过于泛泛，并未向土地征收补偿那样明确规定如何补偿，补偿标准是多少，补偿主体是谁，补偿对象是谁。如果补偿力度不够，那么将达不到目的，如果补偿力度过大势必会影响某些部门的利益，湿地生态补偿工作的进行将受到很大阻力。而只有在法律层面对于湿地补偿的具体方式与力度进行明确规定，并严格执行，那么才能为湿地生态补偿的顺利进行提供强有力的法律保障[6， 11， 12]。

3 福建省湿地生态补偿法律机制构建及其效用分析

3.1 湿地生态补偿法律机制构建原则

法律原则贯穿整个法律制度，对法律机制的建立有着十分重要的作用。关于湿地生态法律机制的构建，当前我国主要从以下2个原则出发。

3.1.1 污染者负担原则

污染者负担原则即为“谁开发，谁保护，谁污染，谁治理”。即为谁对湿地资源造成了破坏，那么谁就负责对其进行治理，使之恢复至原先状态。找到行为主体，就可以确定谁来埋单。

3.1.2 受益者负担原则

受益者负担原则即为“谁受益，谁补偿； 谁保护，谁受益”。这是从另一个角度来找寻生态补偿的责任人。此处的2个受益表示不同的含义，第一个受益指的是享受湿地生态价值的主体，第二个受益者指的是主动保护湿地资源、保护其生态价值不受损失的人。首先应该辨别谁是主要受益者，谁是生态服务价值的保护者，从而确定谁应该得到补偿，而谁又应该付出使用费用(此处的费用并不单单指经济补偿)。然后是确定补偿的标准是多少，应该补偿多少。再者是补偿的方式等等。

3.2 福建省湿地生态补偿法律制度内容

3.2.1 划分湿地类型

首先应该根据福建省的实际情况，参照国家相关研究的类型划分标准，对福建省内部的湿地进行详尽划分，确定各个湿地类型的具体范围，所涉及的湿地保护区位置、面积等。因为只有对湿地的类型进行了详尽的划分，才能够对福建省的湿地情况有一个更加精细的了解，才能够针对各个类型，具体而有详尽地制定湿地保护方案，才能够更好地保护湿地资源。因此，湿地类型的划分是进行湿地保护工作的前提。

3.2.2 明晰湿地生态补偿主客体及法律关系

参考其他的补偿的有关规定，湿地资源由于其公共性质，故而它的补偿主体应该是各级人民政府。对于是哪一级人民政府，应该根据该湿地的受益范围予以明确规定，受益范围广泛的应该由省级人民政府乃至申请中央人民政府和地方各级人民政府共同补偿，具体各自承担比例应该合理划分，做出明确规定。补偿客体的确立，因为湿地周边的人和集体，受到此影响是最大的，因为湿地的保护，其自身的发展会受到必然的限制，这会直接导致其各方面利益的受损，另外，作为离湿地保护区最近的个体和组织，其在对湿地的保护中起着至关重要的作用，会承担起湿地保护工作的绝大部分内容，因此，对于补偿客体的确立，应该是对湿地保护做出贡献和因为湿地的生态保护而使得自身利益受到损失的集体和个人[2， 11]。

3.2.3 确立湿地生态补偿方式

对于湿地的生态保护需要进行补偿，无论是在学术界还是在公众心理上都是得到认可的，但是如何补偿，怎么补偿的问题是人们所关注的热点，也是当前问题的所在。补偿的方式有很多种，从补偿时间来讲可以分为一次性补偿和长期补偿两种，从补偿的方式来讲可以分为金钱补偿、生活技能培训和社会保障等方式，最常见也是最常使用的是资金补偿，对造成损失的农户或者集体进行一次性资金补偿。但是人们为保护湿地所损失的是世世代代、子子孙孙人民的发展，进行一次性资金补偿严格来说不太合适，从长远来讲应该为该部分人或者集体谋长远利益，纳入社会保障，或者为其生存另谋出路，使其能够保证长期生活品质不降低。也可以鼓励人们对湿地进行可持续性利用，政府为农民进行技术上的培训和指导[12]。因此，在补偿方式的确立上，应该慎重的考虑，应该站在人民的角度，从长远利益着想。

3.2.4 建立湿地生态补偿标准

除了“怎么补”的问题外，湿地补偿的另一个难题是“补多少”的问题。对于湿地生态补偿标准的确立的前提条件是首先对湿地的价值进行测算，然后根据测算结果，结合对人民的补偿意愿的调查，合理确定补偿标准。湿地的价值是多重的，湿地具有巨大的生态价值是不可否认的，此外，湿地的价值不仅限于此，湿地还可以为生产生活提供丰富的原材料，因此在测算湿地的价值的时候，应该从多个方面、多个角度去考虑。目前在湿地生态补偿标准确立方面比较常用的方法是机会成本法，因为湿地的价值不易测算，所以可以根据农户或者集体因为保护湿地而损失的机会成本来确定补偿的标准是比较科学的方法[12]。

3.3 湿地生态补偿法律保障措施

湿地生态补偿的顺利实施源于强有力的保障，主要来源于3个方面的保障，即立法保障、执法保障、监督保障。

(1)立法保障。完善的法律体系可以为湿地生态补偿提供法律依据，依靠法律强制保障其实施。

(2)执法保障。对于违法或者违约的行为应该承担一定的法律责任，从而来保障湿地资源的保护以及生态补偿的到位，体现法律效力。

(3)监督保障。对湿地生态补偿工作的监督，不仅是依靠国家监督部门的监督，更应该利用群众的力量，通过向群众普及湿地生态补偿的相关知识，让群众对身边的湿地问题进行监督，形成一个自发的湿地监督保障系统，也只有这样，才能将湿地生态补偿的工作做到最好，也只有这样才能真正地保护好湿地。

3.4 湿地生态补偿法律机制建立效用分析

湿地生态补偿法律机制的建立，可以有效保护湿地资源不被破坏，良好的湿地环境可以调节环境、维持生物多样性，具有巨大的社会、经济及生态价值。

3.4.1 湿地生态类型的划分效用。

湿地生态类型的划分是进行湿地生态保护的基础，在类型划分的基础上，根据不同类型的特点可以进行相对应的生态保护以及生态补偿方式、补偿标准的确立。

3.4.2 明晰湿地生态补偿法律关系效用

明晰的法律关系以及对补偿主客体的确定，可以使得生态补偿的责任得到明确的确认，避免补偿主体不明导致的争议，从而影响生态补偿结果。

3.4.3 生态补偿方式确立效用

根据不同的湿地类型进行湿地生态补偿方式的确定，从而能够保障不同类型的湿地资源能够得到更加合理的补偿和保护。

4 福建省湿地生态补偿法律机制完善建议

(1)完善相关法律法规体系，并加大执法力度。完善的法律法规体系是有效进行湿地生态保护的有效保障，而当前福建省的湿地保护方面的法律仅有《草案》，而且尚在试行阶段，其他有关法规均是对于某一方面的技术规程，很难作为一项具有威慑力的法律进行执行； (2)明晰权责。对于湿地的保护，应该在法律层面上规定清楚各个部门或者企业、个人的具体职责，所负责的工作，以及违反此规定的法律后果是什么，这样可以有效避免利益争抢、责任推诿的现象发生； (3)明确补偿方式。对于湿地的补偿方式应该做出明确规定，借鉴土地征收补偿的相关规定，结合湿地的特性以及生态价值，核算出合理的补偿标准，作为法律条款规定出来[7， 9， 11]。

[1] 张茂月.浅析无因管理制度规则对森林生态效益.中国农业资源与区划， 2014, 35(3): 32～38

[2] 牛尾， 肖立新，李佳欣.复合生态系统视域下生态涵养区建设对策研究.中国农业资源与区划， 2016, 37(4): 87～92

[3] 梁旭. 湿地生态效益补偿法律机制研究——以洞庭湖湿地为例.长沙：中南林业科技大学， 2007

[4] 黄锡生， 黄亚珍.我国湿地保护的法律思考.资源与环境， 2005, 15(6): 126～129

[5] 张蕾. 中国湿地保护和利用法律制度研究.北京：中国林业出版社， 2009： 1～37

[6] 厉以宁， 章铮.环境经济学.北京：中国计划出版社， 1995： 10～55

[7] 周东良. 福建湿地资源现状及保护管理对策研究.福建林业科技， 2004, 31(04): 122～125

[8] 汪荣. 福建湿地资源及保护对策.林业勘察设计, 2006，(2)： 53～55

[9] 陈金华. 福建湿地资源现状、问题及对策.福建水土保持， 2002, 14(02): 8～11

[10]姜宏瑶. 中国湿地生态补偿机制研究.北京：北京林业大学， 2011

[11]欧世芬. 福建省湿地资源合理利用及保护对策研究.福州：福建师范大学， 2007

[12]王伟松. 惠安洛阳江湿地生态旅游研究.福州：福建农林大学， 2010

THE LEGAL MECHANISM OF WETLAND ECOLOGICAL COMPENSATIONIN FUJIAN PROVINCE*

Zhao Jun1, Hong Yitian2

(1. Shanxi Police College，Taiyuan 030021，China;2.School of Economics and Management, Xiamen University of Technology, Xiamen,Fujian 361024, China)

Improving the relevant legal system has a great significance to protect the wetland.This paper analyzed the relevant laws and regulations of the existing wetland protection in Fujian province, andconstructed the wetland ecological compensation legal mechanisms from the principles of establishing legal system, legal mechanism content, and legal safeguard measures. The results showed that the main problems in the current legal system of wetland ecological compensation in Fujian province were：(1)not accuratelegislative concept；(2)lack of strong legal support；(3)not completewetland ecological compensation legal protection. It concluded that the wetland ecological compensation legal mechanisms in Fujian province was still weak, which cannot provide legal protection for wetland protection and wetland ecological compensation. Finally, three suggestions were put forward for the construction of wetland ecological compensation legal system: (1) perfecting the system of laws and regulations and strengthening law enforcement; (2) defining power and responsibility; (3) clear compensation method.

wetland; ecological compensation; legal mechanism; utility; Fujian province

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170420

2016-08-12

赵俊(1976-)女，山西阳泉人，讲师。研究方向：法律。Emai：l309749032@qq.com

*资助项目：2014年福建省高校哲学社会科学研究基金指导项目“湿地生态农业园区景观规划的研究”(2014SFJ310206)

DF46

A

1005-9121[2017]04135-06