从“土地新政”看大城市如何突破“供地瓶颈”

柳东

近期，住建部和国土部联合发文，要求在2017年6月底前，各大城市要编制宅地供应中期（2017-2021年）规划和三年（2017-2019年）滚动计划，并向社会公布；按照“五类”（显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停）调控目标，督导供地计划编制和实施；商品住房在售库存12-6个月的，要增加供地，6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。同时，房价上涨压力大的城市，建立项目行政审批快速通道，对拖延上市，捂盘惜售的要严处。

此次两部门祭出的“土地新政”，意图有两个：一是彻底改变过去住宅供地计划过于“弹性”，导致完不成计划已经成为常态的局面；二是改变过去大城市“小打小闹”“挤牙膏”式的供地，实现供地“放量”，彻底改变市场对于中长期内楼市供求的预期。这是土地领域供給侧改革的核心内容，也是楼市长效机制的重点。

一、大城市土地出让亟待“放量”

近期，广州集中投放9宗土地，在大城市中算是大规模供地了，但也无法避免创造全市和区域“单价地王”的结局，近日北京大兴供地也触及到了地价“高限”。问题是，逼仄的空间内，北京等大城市供地弹性很低，即便多投放几宗住宅用地，也解决不了根本问题，不啻为杯水车薪。而且，在现有的经济金融框架下，供地还会引发众多开发商“抢食”，诞生“地王”或高价地后，还面临着被上层问责的风险。因此，如何做到 “放量”才是供地政策亟待突破的地方。

对此，一方面，两部委文件明确要求，各大城市要编制宅地供应中期规划和三年滚动计划，让短期和中期供地衔接起来，引导市场预期。另一方面，文件提出，“鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造，完善配套设施后改造成租赁住房”，也就是所谓的“工改住（租）”。此前，国家仅允许“商改住（租）”，但“工改住（租）”的口子非常严实。现在，这个口子打开了。北京等热点城市，就业吸附强的第三产业对GDP的贡献早已超过了70%，低效的工业用地有必要转做住宅。

另一个能够实现住宅供地“放量”的口子，就是集体建设用地。2016年6月底，国土部发布《土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》，明确调低了2020年前京津沪的耕地保有量，京津沪保有量分别从21.47万公顷、43.73万公顷和24.93万公顷，调低至11.07万公顷、33.40万公顷和18.80万公顷，平均调减23.3%，北京调减幅度近50%。因此，未来将有大量的耕地转变为集体建设用地，为商品住房用地预投放的蓄水池提前蓄满了水，就待开闸放水了。

二、未来大城市土地供应政策的几个变化

两部门“土地新政”及北京市土地供应“放量”，折射出未来大城市供地制度的几个变化，一是通过制定短期及中长期宅地供应计划，并将短期和中长期供地衔接起来，让供地信息清晰透明，扭转市场长期以来形成的坚不可破的预期，即楼市调控仅仅在短期有效果。二是热点城市的住宅供地计划，将从原来的纯粹弹性指标，甚至是可完成也可完不成的“规划指标”“数字游戏”变成了“刚性指标”。三是短期和中长期宅地供应计划要向社会披露，接受全社会监督。避免过去经常出现的“说而不批、批而不供”，导致土地供应规划的公信力不足，助长后期恐慌性购房。四是探索适时集体建设用地入市、“工改住（租）等”，实现供地“放量”。

三、加快推进广义库存向住宅供应转化

目前，根据广发证券的监测，全国已开工未预售的库存面积为31.6亿平方米，库存消化周期近30个月，属于高库存阶段。供求关系最紧张的京沪深，假设施工面积的20%经批准预售销售出去，剩余施工面积就是累积的已开工未售部分，目前这部分达到京沪深年度商品住房销售面积的3-5倍。2012年以来，尽管土地购置、新开工面积整体负增长，特别是新开工在2014-2015年连续2年负增长（这在过去从未发生），但施工面积却一直呈现正增长，销售面积增长更快，意味着开发商手上的土地储备在消耗。开发商储备土地约为其年度销售的3-6倍，这也证明了这一点。因此，即便源头上的土地供给不足，伤及开工和供应，但可以通过加快预售审批，平衡短期供求，甚至调整预售门槛。另外，已批未建库存也是潜在供应。

此外，土地购置仅仅是供地的一个口径，政府以土地换配套、土地作价出资或入股、旧城改造、企业利用自有土地建设等，虽然很多未纳入土地购置，但也是供地的范畴。直接增加土地，从编制计划到储备土地，再到土地平整和出让，再到开发和配套，周期很长。而且，越是热点的城市，开发强度和生态限制越大，新地供应弹性越低。存量腾地，则面临调整区域规划，土地转功能（如“商改住”“工改住”），增加公共配套等障碍，教育和医疗配套还要单独落地。这就是近年来一线城市供地计划完成率不足50%，各大城市土地“批而未供”屡见不鲜的原因。

四、从土地供给到房屋供给的瓶颈亟待疏通

笔者认为，中短期内，疏通从土地供给到房屋供给的瓶颈，乃缓解供求紧张预期的关键。开发商和企业“捂地捂盘”“坐地升值”已成常态：楼市繁荣时则“少量多批”，故意制造紧张预期；楼市回落时则“囤地囤房冬眠”，一则房地产存货成本很低，二则未来回暖时收益可观。这是当前用地投放后，亟待解决的“最后一公里”问题。近年来，闲置土地收回效果不佳、捂盘惜售一直未得到治理，恶化了供应效率低下的局面。

另外，近期“类住宅”火爆说明，土地供应的结构要调整，效率要改善：一方面，大城市第三产业对经济增加值的贡献早已超过了60%，低效闲置的工商业用地投放要减少，住宅类用地投放要增加；另一方面，“类住宅”尽管也是供应，但其没有公共配套，与工商业规划混沌，住房供应效率很低，浪费土地资源。总之，相比新增土地为潜在住房供应的池子中“蓄水”，将池子中既有的水释放出去，更有必要，效率也更高，特别是大城市新增供地弹性很小的情况下。当然，由于2014-2016年土地购置下降，为了防止潜在住房供应池子中的水“干涸”，缓解中长期内供求紧张预期，热点城市也需要增加新地供应，但要加强督导，让供地计划变成刚性指标。