棚户区改造中三种主要实施方式分析

陈中强

按照国务院、住房和城乡建设部的文件精神，我国棚户区改造有拆除重建、改建（扩建、翻建）等多种方式。虽然国家鼓励多种方式相结合，全面推动棚户区改造，但由于多方面原因，拆除重建通常是各地采取最多的改造方式。就拆除重建来说，方式多种多样，分类标准各不相同。棚户区改造中，拆除重建的出发点当然是改善居民住房条件，推动新型城镇化建设，但其实质是利用土地资源进行重新开发建设。因此，笔者按照土地开发方式将拆除重建分为三种，即土地使用权收回、土地使用权再利用和土地使用权流转。此分类可较为清晰地展现各种实施方式的政策支持特点，也基本囊括了当前拆除重建的全部内容。

一、基本概念

1.土地使用权收回

土地使用权收回是指由政府收回棚户区改造范围内的土地使用权，重新供地给新的开发企业，从而实现拆除重建。按照《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并对土地使用权人给予适当补偿。这是拆除重建过程中最常见的类型，政府收回土地使用权后，按照新的规划要求对土地开发条件进行设计，通过法定程序将土地出让给开发建设单位，重新整合和分配土地资源。

2.土地使用权的再利用

土地使用权的再利用是指由土地使用权人自行拆除重建的活动，既不涉及土地使用權收回，也不存在流转，但其再利用的法律依据和方式类似于土地使用权的流转。在国有工矿棚户区改造中，企业自主开发建设活动多采取这种方式。

3.土地使用权流转

土地使用权流转是指实施主体通过市场购买方式取得棚户区改造范围内房屋所有权，进而取得土地使用权，并按照法定程序进行拆除重建。在整个流转过程中，土地使用权并未被政府收回。

二、合法性及操作性分析

1.土地使用权收回

通过土地使用权收回来进行拆除重建，可将搬迁补偿环节即所谓的土地整理与后期土地开发分离开来，法律关系比较清晰，权力寻租空间小，也能有效避免恶意压低土地整理成本的现象，可充分保护房屋所有权人的合法权益。土地使用权收回作为最传统的改造类型，在房地产市场蓬勃发展时期被充分使用，真实反映了我国土地财政的现状，满足了各地大拆大建的需求，有效推动了城市建设。

但随着房地产市场趋于理性，土地出让价格不可能总是天价频现，社会资金也不会盲目进入，因此单纯通过土地使用权收回已经无法满足新形势的要求；况且棚户区改造范围内的土地有相当一部分是规划为公共配套用地，土地无法上市交易，改造成本压力很大。各地为拓宽融资渠道、缓解财政压力，开始探寻更多的改造类型。

2.土地使用权的再利用

由于我国企业发展的特殊背景，很多企业尤其是国有企业，伴随着产业结构的调整，大量土地因为不再作生产用地而被释放出来。随着土地资源日益稀缺，土地价值日渐凸显。积极盘活土地资产，提高土地使用效率，既满足了棚户区改造需要，也有利于企业提高资产运营效益。因此各地在推进棚户区改造活动中，会有意识地鼓励有实力的企业对自有存量土地进行再次开发建设。

《成都市人民政府办公厅关于进一步推进北城改造有关政策的意见》（成办发〔2012〕20号）针对企业利用自有存量土地进行开发建设有一系列支持政策，比如涉及划拨补办出让、改变土地用途、增加容积率的，土地出让收入按双评估价差打折计收。另外，对出让取得开发用地使用权的企业，可通过土地使用权加名、联建、转让等方式进行合作、联合或并购开发，市国土局为其办理土地使用权变更登记手续，从而吸引更多的投资主体。

通过土地使用权的再利用进行拆除重建，可充分调动企业的积极性，减轻政府的财政投入和维稳压力，也有利于企业的发展壮大。但这种改造类型只适用于那些具有一定资金实力、土地资源比较丰富的企业。一些经营困难或房屋密度大、土地闲置少、居住人员复杂的企业，往往不愿意自主改造，而是将包袱抛给政府。

3.土地使用权流转

按照我国相关法律法规规定，土地使用权作为财产权利可以依法进行流转。《城市房地产管理法》第四十二条规定，“房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移”。因此，在棚户区改造过程中，如果实施主体取得了某个片区的房产所有权，也就意味着取得了所占用土地的使用权。值得注意的是，实施主体取得土地使用权的目的在于按照新的规划条件重新进行开发建设，而非继续保持原状使用，其取得的房产大部分是要进行拆除。

由此便引申出两个法律问题，一是新取得土体使用权的实施主体能否根据新规划条件进行重建，二是土地进行变性后是否需要重新供地。

笔者认为，新取得土体使用权的实施主体可以依法根据新规划条件进行重建。《土地管理法》第十二条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。第五十六条规定，“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”。可见，通过流转方式取得土地使用权的实施主体，依法是可以通过改变土地建设用途来实施重建的。

对于实施主体改变土地建设用途不应当再重新供地这个问题，学术界和业界一度有争议，尤其是对于协议出让的土地更为明显。有学者认为，协议出让的国有土地改变为经营用地必须以招拍挂方式处置，其依据是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条，即“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”其认为“重新签订”应解释为终止原出让合同。笔者认为，按照《土地管理法》的立法精神，改变土地使用用途应为出让合同的变更而非终止。结合行政法规的相关规定也能得出这一结论，《土地管理法实施条例》第六条第二款规定：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”可见，《土地管理法》第十二条所规定的“变更登记”不是“终止”原已确定的土地使用权出让与被出让关系，其含义应理解为有条件地改变原出让合同的部分内涵，签订出让合同的变更协议，其土地使用权的出让与被出让关系依然保持。

成都市对于该种改造类型早有研究，并制定了相关政策。《成都市人民政府办公厅转发市国土局等部门关于中心城区“两轴四片”旧城区改建有关土地政策意见的通知》（成办函〔2008〕131号）规定，市政府确定的旧城区改建项目，房屋和土地产权明晰的，可按照“房地一体、地随房走、房屋产权转移土地使用权随之转移”的方式处理，市政府按新用途的基准地价的20%收取土地出让金，涉及增加容积率的土地差价，按照项目实际取得的成本，由市政府研究确定。成都市北部城区改造政策进一步丰富了具体措施，《成都市人民政府办公厅关于进一步推进北城改造有关政策的意见》（成办发〔2012〕20号）规定，“整体改造项目应通过招标方式一次性确定实施主体。在实施主体与原产权人通过市场方式按照自愿原则达成协议后，房管部门办理房屋登记事项。当宗地范围内95%的房屋已办理房屋登记事项时，市国土局根据房管部门登记情况，按照‘地随房走原则，将分散的土地证归宗，为实施主体办理土地出让和土地变更登记手续”。该文件还规定，经政府批准的以住宅为主的片区整体改造项目，按照“地随房走”方式办理土地出让和土地变更登记手续时，涉及土地使用权类型和规划条件改变的，比照新规划条件基准地价打折收取土地出让收入，在缴纳相关费用后，市国土局按土地出让最高年限办理土地变更登记。

通过土地使用权流转来进行拆除重建，最大的亮点在于充分调动社会投资的参与积极性，因为相比土地整理的资金回报，投资者更愿意取得土地开发权。对于政府而言，土地使用权流转可有效简化审批程序，提高用地效率。由于实施主体是通过招投标方式公开确定，搬迁补偿标准已经依法确定并作为土地出让合同的条件之一，也有效避免了投资者为了压低改造成本而损害居民利益的情形发生。但土地使用权流转也有一定的局限性，由于只能通过平等协商的方式来完成房地产交易，实施主体通常无法实现整个改造范围的房产收购，进而取得整幅土地的使用权，使得这种改造类型成功率不大。况且，实施主体除独立承担土地整理成本外，还要补缴土地评估差价或按新规划条件缴纳土地出让金。在房地产市场处于下行，土地出让价格偏低而搬迁补偿标准居高不下时，投资者直接到一级土地供应市场去竞价摘牌反而更能降低成本，从而使得该改造类型失去优势。

三、三种类型的发展前景

土地使用權收回作为最传统的类型，具有普遍性和持续性，运作模式较为成熟，法律法规体系也很健全，笔者不再赘述。

土地使用权的再利用在当下也颇具适用价值。一方面，棚户区改造中有相当比例的国有工矿区和具备一定实力的企业，存量土地仍具有开发空间；另一方面，随着城市建设的不断发展，城市中心地带的老旧小区将逐渐成为棚户区改造对象，房屋产权人以自有房产作为股份，以所占土地作为开发对象，向政府部门申请进行自主开发，可能将成为未来发展的趋势。

土地使用权的流转虽然具有上位法的支撑，但属于创新的改造类型，其构思虽然比较新颖，但具体操作中仍困难重重。首先是收购房产具有太多不确定性，因为土地使用权的流转无法通过房屋征收来实现，只能采取市场收购的模式。即使收购比例达到了99%，只要有1%的收尾问题存在，就无法实现对整幅土地的开发建设。其次是受制于房地产市场的不稳定性，土地开发价值在随时波动，但棚户区改造范围内居民对于补偿标准的期望值只升不降，当土地整理成本即补偿安置总额等费用超过土地出让价格时，就意味着该改造类型的失败。要想用好用活这一改造类型，需要政府有长远的眼光和可持续发展理念，要着眼于市场运作的原则，脱离对土地收益的依赖，让社会资金和企业法人成为城市建设的主体，而不是动辄一厢情愿地将改造亏损作为引进社会资金的诱因。同时，要积极尝试解决该改造类型的收尾问题，如当收购比例达到95%的时候，可否在满足法定条件的情况下，对剩余5%采取房屋征收，然后由实施主体对该5%房屋所占的土地使用权进行整合，从而实现整幅土地的开发建设。