全域旅游架构下的景区体制改革

林峰

一、以“全域旅游”为指导思想

国家旅游局李金早局长指出大众旅游时代，我国旅游业发展应瞄准“九大转变”目标，由景点旅游模式向全域旅游模式转变，并进行了全面解释。从单一景点景区建设管理到综合目的地统筹发展转变；从门票经济向产业经济转变；从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变；从旅游企业单打独享到社会共建共享转变；从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变；从部门行为向党政统筹推进转变。

笔者认为，全域旅游发展要打破“全”的概念，着眼于市场要素的配置，有的放矢，破“全”、立“逻辑”、找“抓手”、达“目标”，并将全域旅游发展架构总结为“三网、两+、五层次”。

1.“三网”，即旅游交通网、旅游公共服务网、智慧旅游网

旅游景区作为全域旅游发展的基础，更是引爆市场的核心，旅游交通、旅游公共服务、智慧旅游三个网的发展，构成了景区全域化发展的一个结构。三网都是基础服务设施，需要政府投资，需要开发型金融支持结构。

贵州省遵义有个项目，一家名为交旅投的公司，基于某条河修建了一条一百多公里的大道，该公路为政府贷款建设，建完无法盈利。绿维文旅为其提出交通投资带动旅游景区结合的思路，用交通促旅游，让旅游交通成为城市下一步发展的关键点。

大量的基础设施投资，包括厕所投资、驿站投资、自驾投资等都是全域旅游思路下的旅游带动结构，都应该评估到景区价值中。

2.“两+”即旅游+、互联网+

全域旅游不是就景点做景点，也不是就传统旅游做传统旅游，而是融合水利、农业、工业、文化等，像山西就是以做文化旅游为主。

以绿维文旅现在做的一个生态旅游项目为例，四川某县有个水库面积1.2万亩，是该县唯一的水源地。项目要求把周边1.2万居民迁出，保护水源、退耕还林200米。这个项目需花费2-10亿元，申请生态资金。绿维文旅通过与政府沟通，提出了几点建议：首先，1.2万居民的安置小区直接建成5A级景区；其次，由于该县是銀杏大县，建议把退耕还林的200米区域全部变成银杏林，打造银杏湖，同样也是5A景区，然后在银杏林中间建设道路和景点。用政府的生态扶持资金直接打造5A景区，只需要很小的商业化资本就能撬动旅游发展结构。

绿水青山要变为金山银山，需要金点子、需要创意、需要商业逻辑，这就是典型的“旅游+”结构，用“旅游+”包装项目，用互联网刺激和提升项目。

3.“五层次”即景区、乡村、综合体、小镇、城市五个层次

全域旅游不仅仅是景区景点全域化，景区、乡村、综合体、小镇到城市，这五个层面都涉及到旅游发展结构。景区景点是核心和起点，要结合乡村、结合综合体、结合小镇、结合城市，形成全域旅游的发展架构。如果不能将这四方面结合，就景点做景点，那景点始终只是一个内核，它不能形成发展结构。五种架构相互融合，共同作用，互相支撑，才能形成全域旅游的良性发展。

二、以文物保护开发为前提

针对山西旅游资源的特点，绿维文旅认为景区景点体制改革的前提是要坚决遵守《文物保护法》，坚决保护生态，满足风景名胜区条例的基本要求。文物保护机构及职责不能减，只能加；文物保护的范围内，不能开发，只能保护性利用；文物景点的门票收入，全部用于文物保护相关经费不能变。

以壶口景区为例，它的核心保护区面积不大，延伸区有较大发展空间。绿维文旅建议：第一，核心区不动；第二，原有门票不变的情况下附加、增加未来提升的门票价值；第三，发展休闲度假多业态；第四，拓展范围形成新的开发结构。如不在壶口核心保护区内搞开发，主要是通过扩展外围空间做衍生开发和产业链衍生开发，可以结合周边乡村城镇发展结构，跳出壶口瀑布景点核心区，跳出风景名胜区核心区，形成壶口瀑布特色小镇、形成壶口黄河文化旅游区，获得投资商青睐，找到收益模式。

另外，成立旅游管委会，市场化利用及景区营销，外围扩展旅游开发经营等，不由保护机构来操作，旅游管委会和旅游运营机构要和保护机构分离，这样职责上相对简单清晰。

全域旅游不是向门票要经济，不是向景点要经济，而是由此衍生出旅游经济发展架构。文物景点的收入原则上还是按照文物法的规定用于保护。此外，应该设大景区结构、形成大门票、开发交通及其它收益方式，从而形成对文物景区的拓展式发展。

三、以四个立足点为基础

景区景点体制改革要找准立足点，以景区提质升级为核心目标，立足存量，做大增量；立足资源，做好产品，推动产业发展；立足景区改制，带动区域经济转型突破，带动特色小镇建设和全域旅游发展。具体归为四点：

1.立足存量，做大增量

目前，山西旅游发展基础整体比较薄弱，存量很低，但是增量可以做大。

2.立足资源，做好产品

让投资商看到产品的轮廓和产品的未来，对盈利有信心。

3.立足景区，整合区域

这条最重要。一个5A景区可以带动一个城市，一个4A景区可以带动一个小镇，只要是能够达到30万以上游客量的区域，都有带动区域经济的能力，这个带动结构是景区扩张发展的关键。所以，景区的机制放开，让外围带动、提拉景区，即使景区不赚钱，但是周边有一系列延伸性收益结构也能形成价值。

四、把握“三七”架构

绿维文旅目前正在开展景区景点机制体制改革工作，用“三个字，七个架构”来概括，简称为“三七架构”，“三个字”——“扩”“管”“营”，即扩大、管理、经营。

1.“扩”——两个架构

首先是扩大范围。做景区改制首先要有景区概念性的规划，秉承设计思路、文化秉承设计，才好进行改制。“一景区一政策”非常正确，城市景区匹配城市周边结构，乡村景区匹配乡村结构，城镇结构匹配特色小镇。

用产业园区的方法抓旅游，让每一个景区，都成为一个引擎，带动一个片区发展；整合散、小、乱的局面，整合景区周边乡村、小镇资源，提供片区开发空间。

其次是扩大结构。借力景区改制，整合区域多种旅游产业的资源与要素，打造旅游综合配套基础，从而形成旅游目的地的支持系统，构建多业态休闲度假系统，形成旅游综合开发的抓手。

2.“管”——三个架构

一是，具有县级行政权的管委会。跨多个建制镇的大型景区，带动力大，辐射强，资源点很多，景区与建制镇及村庄结合紧密，建议形成独立的行政建制或准县级行政权的派出机构，强力推进目的地旅游区域综合发展；打造5A景区、省级国家级度假区、特色小镇等综合区域发展结合。山西省149家景区改制是分层次的，有小寺庙有大景区，大景区原则上可以做县級机构甚至是副地市级机构来做管理。

二是，景镇一体化管委会。对于那种在一个镇里面，和镇域结合非常紧密的中等规模自然景区、古村古镇古城景区，应该将景区打造与特色小镇建设相结合，形成景区发展带动城镇化及美丽乡村的作用和特色发展。

三是，文保景区一体化管委会。文物保护单位面积相对较小的景区，难以扩大或暂时没有规划出区域带动结构，依托文保单位本身的管理结构，转型为文物保护+景区管理，形成相对小的景区管理架构。

3.“营”——两个架构

“营”包括两个层次，首先是开发建设的“营”，称之为“投融资运营”；其次是经营运作的“营”，即营销、管理、运营。这两个“营”差异很大。如果把旅游分成四个角色，即投资商、开发商、运营商和服务商。很多金融机构都是投资商，为纯财务投资，不懂开发；开发商要做规划设计、最后落地建造实施；运营商做营销、管理、整合，形成复合化结构；服务商可以组织大量的营销活动，导入各种业态等的服务结构。

一是投融资运营。导入投资人主要是导入投融资结构的合作开发商，我们希望它既是开发商又是运营商。但这种综合类型的开发运营商，如华侨城、港中旅等机构在全国不超过30家，要价很高，不容易请。绿维文旅创新旅游投融资模式，通过旅游开发O2O平台，将投资商、开发商、运营商、服务商四类旅游开发角色与旅游开发要素和资源进行整合，用四招五引入的模式，召开全要素招商大会。

投融资的导入实际上是掌控资产余价值，与投资开发机构谈对价。山西旅游资源除了晋中一批景区有对价能力，其他地区如吕梁没有对价的权利和能力。但是吕梁是扶贫区、红色区，这是它的优势。政府的转移支付链巨大，可以通过基础设施开发机构，形成政府长期资金导入开发旅游的支持结构。

全域旅游是政府的有效抓手，政府或国有投融资平台控制核心资源和资产，或将部分资产由国企社会资本控制，通过智慧做包装做评估，再导入投资商，导入长期开发性金融支持，会吸引更多民营资金进入。因此，搭建县级市级政府全域旅游投融资平台，装入融资型资产，展开投融资运营，建设A级、2A级信用，形成政府主导的区域旅游控制能力，建设旅游基础设施、旅游公共服务设施，从而控制景区形成与社会资本对接的景区现金流基础，推进资产增值与资本上市目标。

二是景区运营。景区管理、景区营销、景区场地或资源的合作经营等，既可以采用与资产直接对接的开发经营一体化模式，把开发权与经营权一起转移到社会资本，也可以采用轻资产模式，引入专业人才与合作伙伴，形成市场化经营。

景区运营是多层次的运营结构，可以轻资产运营，可以重资产运营，可以使用轻资产运营与重资产合作的方式，可以导入多层次多样化的运营结构，比如电瓶车运营、索道运营、演艺运营，商家运营、酒店运营、餐饮运营等，政府在景区改制上要把控主动权、把控资本、把控资源。

五、三点实施建议

1.先引智后引资

用智慧吸引资本，包括投融资包装、投融资规划设计，再导入资本对接，最后有效实现。

2.试点推广模式

景区的大改革也是大的试点，能不能快速做几个小型试点？比如一个地市的试点选出三五个项目，通过专业的包装水平使改制到位。

3.制定更细的导则

简要分为大、中、小、文化型、自然型和不同的属性与不同的资源结构、资本结构，以及涉及到保护的复杂性几个要素，大概六个维度来分类，制定导则，形成基本的准则和遵循的方向。