农村土地制度改革的“下半场”：稳中求进

纵观过去30年我国的土地制度改革，经历了“农村-城市-农村”的历程，即从农村的家庭联产承包责任制发端，上世纪90年代中后期以土地有偿使用为核心的城市土地市场化改革，党的十八大以来，土地制度改革的重心又从城市转向农村，重点围绕“一个基础”即农村土地承包经营权确权登记颁证，“三项改革”即农村承包地改革、集体经营性建设用地改革、农村宅基地改革进行了有益探索，一些试点取得突破，形成了若干经验模式。可以说，当前以农村为重点的土地制度改革已经走过了上半场，正进入可以有所作为的“下半场”。

一、我国农村土地制度改革的“上半场”成效显著

党的十八大以来，我国农村土地制度改革明显提速，从十八大报告到三中全会决议，中央对农村土地制度改革越来越重视，重点围绕农村土地承包经营权确权登记颁证、农村承包地的“三权分置”等领域，逐步明晰土地产权，扩大土地权能，取得积极成效。

1.抓住了农村土地承包经营权确权登记颁证这一基础并有序推进

确权赋能的方式能够有效地夯实土地承包关系的“长久不变”，是稳定农村基本经营制度的重大创新。农村土地承包经营权确权登记颁证工作从十八大前即已开始（2009年开始试点），之后采取一村一组、整乡整镇、整县推进和整省试点等方式稳步推进。截至2016年底，全国已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展确权登记颁证，完成承包地确权8.5亿亩，占比約68%。根据2016 年中央一号文件，2020 年要基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证工作。确权促进了土地流转和规模经营，截至2016年6月底，全国1/3的承包耕地参与流转，面积达4.6亿亩，沿海地区流转比例更高，全国50亩以上的规模经营农户超过350万户。

2.明确了农村“三权分置”的总思路并取得突破

2013年7月，习近平总书记视察武汉农村综合产权交易所时，针对新时期大量劳动力离开农村、承包农户不经营土地的实际，提出土地承包权和经营权分置的设想。此后，这一思想得到不断落实，2014年中央一号文件正式提出“三权分置”，2016年中办和国办联合出台“三权分置”意见提出要落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。“三权分置”是继上世纪80年代所有权和承包经营权分开的家庭联产承包责任制之后，农村改革又一重大制度创新。各地也积极探索“三权分置”实现形式，形成了广东南海的土地股份合作制、上海松江的家庭农场制、湖北沙洋“按户连片”耕种制、四川崇州农业共营制等多种模式。

3.瞄准了集体经营性建设用地入市推进一批改革试点

党的十八届三中全会决议中提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。国土资源部在2015年推出了首批33个农村土地制度改革试点，其中15 个开展集体经营性建设用地入市试点，集体经营性建设用地可以不经过征地程序，而直接上市交易，涌现了浙江德清、贵州湄潭、广东南海、四川郫都等典型模式。

4.探索了以抵押和有偿退出为重点的农村宅基地制度改革

十八大以来，党中央稳步推进农村宅基地制度改革，2013年中央一号文件要求依法保障农村宅基地使用权，十八届三中全会提出保障农户宅基地用益物权，2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，针对一些地区农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等，提出在15个试点县（市、区）重点就宅基地抵押和退出开展试点，对宅基地权益保障和取得方式的完善、农民户有所居的多元化实现方式、进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地提出了具体说明，对历史原因形成的超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用。探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

二、农村土地制度改革下半场要“稳中求进”

经过前一段时期的探索，农村土地制度改革的顶层设计、总体思路已经不断明晰，总体来看，上半场有“三多三少”：讨论多、实施少，试得多、定得少，农地多、建设用地少，需在下半场做出调整。推进下半场农村土地制度改革，基础在稳，关键在进。要稳住改革节奏、稳住配套政策、稳住农民关切、稳住社会预期，在坚持三条底线前提下，按照“该试的试、能定的定”思路，在一些核心领域力求有“进”，推进“三权分置”，推进集体经营性建设用地入市，推进抵押改革，推进宪法、物权法等法律调整，在土地增值收益分配、土地征收范围确定、抵押物处置等实操层面进一步探索。

1.把好方向，探索形成新的城市增长模式和土地利用机制

农村土地改革必须置于中国城镇化和城市发展的大逻辑中，不能以农民利益来绑架改革，改革目标应该是促进中国城镇化进程中的土地资源配置，形成新的城市增长模式和土地利用机制。目前看到，尽管通过试点探索出了一些经验，但许多试点集体土地入市交易金额不足全部土地出让收入的5%，份额还比较小，理论价值大于实际价值，对所涉村民的意义大于全民意义。“下半场”农村土地制度改革只有对既有以地生财、以地融资为代表城市增长模式进行调整，才能提高集体经营性建设用地入市的份额、角色和作用。不能过多强调农民参与分配，避免政治化倾向，“下半场”的农村土地制度改革要改变仅“分蛋糕”的思路，逐渐形成新的土地收益形成机制。

2.保持客观，集体经营性建设用地入市不应打破一级土地发展权的集中控制

随着我国市场化转型的深入，中央政府对经济的掌控作用下降，除了影响国计民生的国有企业在经济活动中占据重要地位外，土地要素成为中央政府增强经济干预能力的不多武器。中央政府主要通过对“建设用地指标”为核心的一级土地发展权的集中控制来进行经济干预，在保护耕地、防止经济过热和波动方面发挥了积极作用。“下半场”的农村集体经营性建设用地入市改革不应打破一级土地发展权的集中控制，相反，在中央层面可以考虑将每年集体经营性建设用地直接入市的数量，纳入年度新增城镇建设用地指标，更好地把握“入市”的规模和节奏；在地方层面还可把“入市”土地的区位布局统筹考虑，减少对市场供需关系、土地价格的冲击。

3.深化试点，“三权分置”改革中还需克服一些具体障碍

在上半场，各地农民土地承包经营权确权基本完成，但由于农村地籍调查工作基础薄弱，确权成本高，个别地方宅基地和集体建设用地确权登记发证工作进展缓慢，一些地方宅基地“一户多宅”、面积严重超标等问题突出。有关集体经营性建设用地入市、集体建设用地使用权抵押等的前置条件还不具备，制约了改革的推进。许多乡镇和村组的控制性详细规划基本处于空白，大量集体经营性建设用地没有规划覆盖，集体经营性建设用地规划条件缺失，还没法入市。另外，由于三中全会提出了“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，土地经营权权能扩张的趋势不容忽视，特别是经营权抵押可能对所有权、承包权带来冲击。

4.加强配套，围绕三项权益抵押的改革还需进一步完善

2015年国务院发文推进农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，2016年银监会和国土部又出台了农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法。尽管围绕三项权益（农村承包土地的经营权、农民住房财产权、农村集体经营性建设用地使用权）抵押的改革创新步伐加大，分别有232个、59个和15个试点正在探索，但仍存在难点，提供抵押融资的金融机构少，如在四川成都，除成都农商银行、村镇银行和小额信贷公司外，其他金融机构均不受理集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务，而且抵押贷款率仅为60%，利率却要上浮30%。银行如何处置抵押权这个核心问题没有破解，抵押物难以变现处置，农村土地产权抵押创新涉及农村社会经济生活的方方面面，这些还需要在“下半场”改革中从法律法规、配套机构、风险分担等方面进一步探索。

参考文献：

1.陈朝兵.农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建.中国人口·资源与环境.2016.04

2.孔祥智 张琛.十八大以来的农村土地制度改革.中国延安干部学院学报.2016.02

3.刘保奎.“拓权调能延利”：城郊先行的城镇化土地改革思路.中国经贸导刊.2013.25

4.孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究.中国社会科学.2016.07