教育政策环境对政策决策的影响

任茹慧

（沈阳师范大学教育经济与管理研究所，辽宁 沈阳 110034）

【摘 要】学术界普遍认为，政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从内容而言，政策环境可分为政治环境、经济环境和文化环境。以高考生源跨省调配政策、高校扩招政策和职业教育政策为例，分析政治环境、经济环境和文化环境对政策决策的影响。

【关键词】教育政策；教育政策环境；教育政策决策

一、政治环境——以高考生源跨省调配政策为例

2016年4月25日，教育部和国家发展改革委联合发布了《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》，并附上了《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》，决定将高等教育资源丰富、升学压力相对较小的上海、江苏、湖北、福建等12省市的16万生源计划调剂到中西部10个省区，其中仅湖北、江苏两省今年就将分别减少4万和3.8万生源计划。此政策一出，在考生家长中引起轩然大波，湖北、江苏等地的大量家长聚集各省教育主管部门陈情，表达他们的意见诉求。高考分省定额是高校招生名额分配的一种方式，即全国各高校根据国家政策、社会需求和办学条件，以省（区、市）为单位分配招生指标，体现程序性公正原则。后来出现了分省命题，体现了补偿性公正原则。随着我国人民民主意识的不断增强，社会对教育公平的认识不断深化，人们也逐渐加深了对高考公平的认识。随着我国政治经济的发展，地区间教育发展的差距日益扩大，决策者看到了中西部地区教育资源的差异和名额分配带来的差异性，便希望通过政策调控，使中西部一些省份得到更多的名额，进而提高升学率，给予更多学生进入高等教育的机会，于是将湖北、江苏等省份的部分名额转给中西部教育欠发达地区。从主体构成来看，高考生源跨省调配政策的决策主体有三类，即国家教育部、国家发改委和高等学校。从主体需要来说，高校招生来源计划规定了招生院校在各省（区、市）的招生总数和分专业人数。对考生来说，关系到录取分数线的高低与录取的可能性；对招生学校来讲，关系到生源质量和今后就业去向；对用人单位来讲，关系到将来得到毕业生的可能性和人才素质的高低；对一个省（区、市）来说，关系到招生总量，考生升学与未来人才的来源；招生来源计划的编制，是招生工作的源头，关系到国家人才培养的总体战略，是国家对高等教育资源调控的重要手段。总体来说，高考生源跨省调配政策的决策是一种自上而下模式，忽视了考生这个最重要的、最直接主体的利益，尤其是弱势考生群体的根本利益，突显的是政治利益和既得利益，导致政策的合理性缺失，利益协调功能减弱。

二、经济环境——以高校扩招政策为例

在亚洲金融危机背景下，国家经济萧条，就业形势严峻，教育发展缓慢。所以一些经济学家面对这样的环境时，提出通过高效扩招的方式来刺激疲软的经济。通过三年时间使我国高校招生量扩大一倍，增加学生自费，通过学生学费和学生消费的增加，带动其他消费，最终刺激整个国家经济的增长，同时减缓就业的压力。在这种经济背景下，政府人员充分考虑了经济学家的建议，想通过教育政策来促进经济的发展，进而促进政治的稳定。这样的经济环境使政策的决策主体非常单一，从应然来看高校扩招政策的主体主要包括国家教育部、国家发改委和高等學校。但从实际情况来看，扩招政策的决策主体仅局限于政府相关人员和少数经济学家。扩招建议最初是由经济学家提出，政策方案是由发改委而不是国家教育发展研究中心提出，决策主体单一，决策时间过短。决策主体试图通过政策引导教育的政治属性、通过教育政策刺激经济发展，并且希望通过扩招政策带动经济的发展，但没有考虑到教育的发展规律和教育质量的保障问题。决策者的价值取向是重视眼前的经济和政治利益，没有看到长远利益，更没有考虑教育利益；重视强势利益，忽视弱势利益。由于政府的垄断性，自利性，所以决策主体具有单一性和经济倾向性，虽具有合法性，但不具备合理性，不符合教育的规律和人发展的规律。具有经济倾向性和政治倾向性的高校扩招政策只是单纯地为了国家的发展，经济的复苏，忽视了教育的发展和人才培养的质量，通过管理控制达到经济复苏的目的。该政策在一定程度上刺激了经济的发展，但高等教育的质量并不能够很好的适应经济发展的需要，尤其是因为高校扩招带来的经费不足的问题、就业形势更加严峻的问题更是尤为显著。

三、文化环境——以职业教育政策为例

近年来我国政府出台了一系列职业教育相关政策，如国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的规定》、教育部等六部门联合发布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020）》、教育部印发的《职业教育专业教学资源库建设资金管理办法》等。职业教育经历几十年的曲折发展，如今虽取得了一定的成效，但职业教育仍存在很大的问题，职业教育的发展历程表明，职业教育政策对职业教育的发展具有重要的作用。根据社会现实情况来看，社会公众，包括家长和学生，存在着“万般皆下品，惟有读书高”的思想观念，对职业教育存在着一定的偏见和认识上的误区，千方百计想要通过普通教育使学生出人头地。不只是家长和学生，包括政府在内的大多数行政人员对职业教育也存在着偏见，一方面是公众对普通教育的重视和升学率的重视使政府倾向于发展普通教育提高群众满意度，维护政治统治；另一方面，政府本身也倾力发展普通教育，对职业教育的存在难以消除的偏见和歧视。在这样的国民意向下，决的主体必然重视政治利益，忽视教育利益，重视眼前利益，忽视长远利益。政府对职业教育认定的主观性，目标确立的非公平性使政策具有政治性，没有充分体现公共性，具有合法性，但没有合理性，正是这种文化环境使决策主体的价值取向存在偏差，从而使政策的功能没有得到发挥，体现的是政治价值和直接价值。

在政治、经济、文化环境的作用下，政策决策主体要多元化，充分表达相关主体的利益需求。决策过程中决策主体既要重视政治利益，也要重视教育利益，将教育政策看作是维护政治统治和促进教育发展的工具，尤其是注重教育发展的规律性和教育质量的提高。既要照顾眼前利益，又要兼顾长远利益并重。决策主体要多元，不能仅局限于政府有关部门和有助于解决现存问题的专家学者，决策者在决策过程中既要重视眼前的利益，又要重视长远的利益，针对现存的问题制定政策，并用一种发展的眼光看待现存的问题，政策要合法更要合理。

重视强势利益，更要重视弱势利益。决策要采用一种自下而上的模式，尊重各个主体的权利，尤其是弱势群体的利益要优先考虑，政策要由多个相关主体通过利益的表达与整合进行制定，政策要兼具政治性和公共性，合理性和合法性。