实施行政强制措施前应办理书面审批手续

文 张荣

实施行政强制措施前应办理书面审批手续

文 张荣

《中国质量技术监督》杂志2017年第1期刊载的《责令停止使用应当如何报告》一案，是特种设备安全监察人员在特种设备日常安全监察过程中常见的一种情形，对该案的集中交流、探讨，有助于特种设备安全监察人员进一步规范监管行为，提升依法监管特种设备的能力和水平。

本案中，A县质监局特种设备安全监察人员在对B公司开展特种设备安全监察时，发现该公司正在使用的一台电梯未经监督检验，擅自投入使用。根据《特种设备现场安全监督检查规则》第26条第（一）项之规定：使用未经检验等存在严重事故隐患的特种设备，经现场报告本监管部门负责人同意，检查人员可以下达《特种设备安全监察指令书》，责令使用单位停止使用特种设备。根据《特种设备安全监察条例》第51条第（三）项规定：对有证据表明不符合安全技术规范要求的或者有其他严重事故隐患、能耗严重超标的特种设备，予以查封或者扣押。B公司使用的电梯未经监督检验，涉嫌存在严重事故隐患，应对其作出责令停止使用的同时，对该电梯予以查封。根据《中华人民共和国行政强制法》第18条第（一）项规定，实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准，听取行政相对人的陈述、申辩，并告知相应的权利、义务。实施行政强制措施前，对于以何种方式向监管部门负责人报告并经批准是本案争议的焦点问题。

在质量技术监督行政执法过程中，如现场需对生产的产品或者使用的特种设备作出查封、扣押等影响行政相对人权利义务较大的具体行政行为时，根据《中华人民共和国行政强制法》、《质量技术监督行政处罚程序规定》等相关规定，实施前，必须向部门负责人报告并经批准后，才能采取相应的行政强制措施。但由于法律、法规对以何种方式批准同意没有作出明确、具体的规定。在质量技术监督日常执法实践中，处理方式也各不相同。

笔者认为，在实施查封、扣押等行政强制措施前，如部门负责人在现场，应立即向其报告，并当场填写《采取行政强制措施审批表》，提出实施查封、扣押等行政强制措施的申请，经部门负责人签字批准后，方可实施相应的行政强制措施。如部门负责人不在现场，应立即电话与其联系，口头报告相关情况，经批准同意后，再采取相应的行政强制措施。实施行政强制措施后，必须在24小时内补办相应的审批手续。特别值得一提的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第34条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。也就是说，行政诉讼的举证责任倒置，行政机关负有举证的责任。因此，无论部门负责人是否在现场，报告的过程、结果必须在《现场检查笔录》中予以载明，并经行政相对人签字确认，有条件的，可以对口头报告的过程进行录音、录像。《现场检查笔录》、录音录像、《采取行政强制措施审批表》三件证据可以形成有效的证据链，以证明质量技术监督部门行政执法人员在实施行政强制措施前，履行了向质量技术监督部门负责人报告并经批准的手续。

虽然法律法规并未对实施行政强制措施前，以何种方式进行报告予以明确，但是根据《中华人民共和国行政强制法》第19条规定：情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。笔者认为，所谓批准手续，应当以书面报告为宜，这也从侧面印证了笔者上述观点的正确性。

具体到本案，笔者认为，第一种意见的处理方式欠妥当。实施行政强制措施前，只是得到A县质监局负责人的口头批准，虽然在《特种设备现场安全监督检查记录》上有报告的记录，但是仅有记录，履行报告手续并经批准这一法定程序的证据还是略显单薄。

关于第二种意见，仅在《特种设备安全监察指令书》上补上“同意下达”的字样，笔者认为，此举于法于理无据。理由是“同意下达”只能说明A县质监局负责人同意特种设备安全监察人员签发《特种设备安全监察指令书》，无法证明特种设备安全监察人员在作出查封电梯的行政强制措施前，履行了向A县质监局负责人报告并经批准这一法定程序。

笔者同意第三种意见。A县质监局特种设备安全监察人员应先将现场检查情况电话报告A县质监局负责人，再说明根据《特种设备安全监察条例》第51条第（三）项、《特种设备现场安全监督检查规则》第26条的规定，对B公司拟作出责令停止使用电梯，并对电梯进行查封的决定进行口头审批，经A县质监局负责人批准，听取B公司的陈述、申辩，告知其可以申请行政复议、提起行政诉讼的救济权利，并在《现场检查笔录》中载明相关情况，经B公司法定代表人签字确认。事后，A县质监局特种设备安全监察人员应填写国家质检总局统一设计的《采取行政强制措施审批表》，并补办相应的审批手续，以进一步提升行政执法的程序性和规范性。

作者单位：中共上海市青浦区委统战部