地方政府在煤炭资源型城市转型发展中的作用

高志先

摘要：本文基于地方政府职能的相关理论研讨地方政府在煤炭资源型城市转型发展中的作用，以煤炭资源型城市神木县为例，从神木经济结构、资源配置、环境治理方面进行具体分析。并得出神木通过经济结构调整、转变发展方式、加大环境治理及民生工程建设几种方式，形成了“市场主导政府引导”的神木模式。并提出煤炭资源型城市未来发展中需要当地政府加强宏观调控、制定维护市场经济的法律法规、加大环境治理、建立和完善社会保障体系的政策。

关键词：地方政府；煤炭资源型城市；转型发展；神木县

煤炭资源型城市作为重要的能源供应基地为我国经济和社会发展也做出了巨大的贡献。煤炭城市是最典型的资源型城市，是指因当地煤炭资源开发而形成和发展起来的，或者是在城市发展过程中由于煤炭资源的开发加工促使其经济再度繁荣的城市。

陕西省神木县是典型的煤炭资源型城市，因煤而起，因煤而兴。但是随着这几年经济的高速发展加之政府对经济结构的大力调整，神木经济发展也是遇到了诸多问题，当地政府也是积极从自身职能出发制定了许多针对性的政策，为经济发展保驾护航。神木县社会经济发展中主要遇到了经济结构单一，一煤独大产业集中度低，生产分散，生态破坏与环境污染严重，下岗失业人员增多，社会矛盾突出等主要问题。因此需要神木县政府在产业转型中采取相应的措施。

一、神木县政府在产业转型中所采取的措施

1.坚持煤与非煤并重，大力发展非煤产业

神木依托煤炭资源优势，已经构筑起了煤——兰炭——电石——聚氯乙烯、煤——兰炭——金属镁、煤——煤焦油——燃料油、煤——甲醇——醇醚产品等四大循环产业链。同时，神木县开始寻找和培养除了煤炭以外新的经济增长点，那就是非煤产业。这其中最具代表性的就是大力发展兰炭产业和旅游服务业。

神木县是全国最大的兰炭生产基地。为促进兰炭销售，神木县瞄准全国的治“霾”市场，在取得优质指标后，最终将兰炭作为优质燃料列入北京市优质煤替代项目。目前，神木兰炭已直接供应京津冀等地郊区民用燃料。以及一些大型燃煤企业也在积极接触神木兰炭，以求替代企业的煤炭燃烧。2014年，全县兰炭总产值125亿元，清洁能源产业发展前景广阔。

2014年，神木县委县政府根据当前形式结合自身实际，明确提出要促进当地文化与旅游融合。从神木的实际出发具体制定了“三个面”的发展规划：一是积极打造以红碱淖旅游景区为主的北部边塞大漠观光长廊；二是建设以神木县城及周边工业区的新工业经济旅游文化走廊；三是开发建设县城南部山区黄河沿岸的红色革命老区旅游文化教育基地。2014年一季度旅游产业对神木经济的贡献率已达到12%，旅游产业的发展形势一片光明。

2.整合煤炭资源，提高煤炭产业集中度

神木小煤矿存在生产能力有限，存在多种问题。县委县政府一方面神木积极推进小煤矿进行联合改造，充分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整顿、改造和提高，整合县域煤炭资源。另一方面神木正在积极推进打造大型煤炭企业集团的建设。加快了煤炭资源整合的步伐，提高了煤炭产业的集中度。这对于促进当地煤炭市场的发展无异于注入了一针强心剂。

3.加强环境治理和大力发展民生工程

随着这些年经济的高速发展，神木的发展也是遇到了环境污染严重的问题。另一方面社会保障等问题不健全也日益凸显。为此，神木县加强了环境治理和大力发展民生工程，出台了许多利民惠民的好政策。

“倒逼下寻求主动，主动中寻求机遇”这几年已在神木形成共识。一方面神木将加紧落实结构减排、工程减排、管理减排措施，严把项目审核，强化过程监管，继续推进节能减排改造过程；发展环保产业。另一方面，加快生态神木建设，加大植绿力度。截至去年，神木县的森林覆盖率达到40.2%，节能减排效果明显。县城污水处理率达到88%、垃圾无害化处理率达到92%；开展PM2.5监测，县城区好于二级以上天数达到300天以上。

神木县从本县实际情况出发，近几年在这方面持续加大民生工程财政投入。政府积极落实民生投入“两个80%”的政策。去年用于民生领域的投资大约为41亿元。神木县已通过社会资本积累了25亿元的民生慈善基金。2014年，县民生慈善基金会支出6000多万元，用于养老、助幼、扶残、义工服务等民生工程。十五年免费教育、全民免费医疗、城乡居民社会养老保险等保障工作走在全国前列；城乡低保、五保户供养、特殊人群救治等弱势群体保障工作，补贴救助标准全省领先；就业和再就业保障面不断扩大；保障性住房建设有序推进。这其中最具代表性的就是全民免费医疗和十五年免费教育。

二、地方政府在解决煤炭资源型城市经济发展中的作用

1.加强宏观调控，促进经济均衡发展

煤炭资源型城市的发展遇到的困难凸显出政府在经济发展中职能的缺失，特别是对经济结构宏观调控的不到位。地方政府首先要发挥政策的引导作用限制煤炭工业的低水平重复建设和开发。加快煤炭企业改革，创新发展一批，重组整合一批，清理退出一批。其次，要积极寻找和开发城市经济新的增长点。既要依托煤又要跳出煤，尤其是要大力发展第三产业，发展绿色经济，循环经济，提高经济增长的质量和效益，逐渐扭转地方经济过度依赖煤炭的局面。最后，地方政府要因地制宜制定出本地区社会经济发展的远景规划。

2.制定適合于市场经济的法律法规

由于近年来出现了无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等乱象。因此需要政府加强法制建设，制定市场规则。首先必须严格执行《反垄断法》加大对垄断企业的打击力度。其次政府要高质量的执行《行政许可法》，加强对申请许可的企业资格调查和了解。严格限制市场准入资格，提高准入质量。最后要加大对劳动人员的权益保护，就要认真贯彻《劳动法》，企业和政府要发挥合力，给劳动者一个安全法制的劳动环境。

3.防止环境恶化，促进经济可持续发展

保护环境，防止环境恶化。首先，政府应当设置明确的禁区，严加禁止企业和个人从事某些可能对环境造成无法弥补的损失的经济活动；其次，对仍在可补救范围内的经濟活动，政府应当制定规则，让当事人承担治理环境的费用，提高其违法犯罪的成本。这就会在一定程度上限制环境的污染；再次，政府直接投资某些环境治理项目。

4.建立和维护社会保障体系，化解各种社会矛盾

当地经济转型带来大量的失业工人政府应该建立起完善的社保体系来保障他们的生活，这就要加强政府资金投入和政策引导。一方面要提高医保水平，扩大医保范围使，加强保障房建设，满足人民的医疗和住房需求。另一方面要不断提高退休金、失业救助金、低保金等保障性资金水平，保障困难群众的基本生活水平。

三、结语

伴随着我国经济的发展，资源型城市为早期的国民经济发展提供了大量的资源，为我国社会主义的建设做出了巨大的贡献。但是随着近年来国家对经济结构进行调整，一些资源型城市的发展遇到了前所未有的挑战，特别是煤炭资源型城市的发展尤为艰难。由于政府制度在某些方面的缺失和经济体系的不完善，加之资源型城市的特殊性，也就在一定程度上造成了资源型城市经济社会发展的相对艰难。因此政府在这其中起到的作用是必不可少的。

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