特色小镇PPP：高地还是深坑？

谭冉

作为城市基础设施和公共建筑建设的先进模式，PPP模式一度成为众多社会资本和地方政府追逐的“利益风筝”。在特色小镇领域，面对发展已有成效的PPP模式，特色小镇的建设者既跃跃欲试，又瞻前顾后。

一个是新型投融资模式的代表，一个是新型城镇化的结晶，当特色小镇遇上PPP模式，是截鹤续凫，还是相得益彰？

“特色小镇+PPP”效果堪忧

PPP模式曾在建设智慧城市时就火爆一时，但这块蛋糕却没有想象中的那么容易分食。2016年1月，财政部“政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台”正式上线运营，经研究统计，截至2016年12月，通过审核入库的PPP项目共计11260个，总投资额达13.49万亿元。其中，智慧城市领域项目总投资额为0.13万亿元，占入库项目总投资额的0.96%，远低于其他领域的PPP项目占比。

而恰在此时，特色小镇大热，它的出现让PPP模式看到了新的希望，特色小镇似乎成为PPP模式转型的救命稻草。

《经济》记者对照第一批国家级特色小镇名单和各省级特色小镇名单，选出7家小镇进行随机采访，发现这些小镇都对PPP模式或多或少存在“距离感”，集中体现为：要么不需要这个模式，要么是小镇特色还不足以吸引社会资本。

湖南省浏阳市大瑶镇政府办公室主任彭丽接受《经济》记者采访时表示，大瑶镇曾经申报过PPP垃圾焚烧项目，对环境影响较大，但由于环保审批不过关，所以项目并没有落地，自此以后就再没有用过PPP模式。

她告诉记者，大瑶镇目前的项目根本用不到PPP模式。“大瑶镇是中国花炮之乡，产城融合较好，花炮产业已经成为这里的支柱产业，所以在投融资方面不再像从前一样一筹莫展，即便采用PPP模式，也要根据项目性质的不同来做决定。”

江苏省泰州医药小镇同样没有采用PPP模式。该小镇运营办公室主任关健向《经济》记者介绍称，医药小镇从建设初期就一直是政府全额出资，“目前医药小镇的融资用不到PPP模式，目前打造的医药小镇是在早已建成的泰州医药城的基础上招商引资，没有多少投资量，至于基础设施的建设，同样由政府全额负担”。

类似这样不需要PPP模式的小镇还有很多，例如浙江省诸暨环保小镇以两家传统环保企业为支撑，为当地政府吸引了不少人才，其所交的税款就足够应付当地的基础设施建设。该环保小镇办公室主任唐斌告诉《经济》记者，因为目前小镇建设多集中于道路修建等基础设施上，PPP模式需要一定的赢利点才能吸引社会资本，尤其在规模较小的地区。“如果将来这里进行景区改造，可以考虑引入PPP模式进行建设。”

PPP模式对经济相对发达的小镇来说并没有吸引力，而对于相对落后的地区来说，PPP模式的引入效果同样不容乐观。

山西省晋城市一小镇工作人員刘维在接受《经济》记者采访时表示，对于内陆不发达地区来说，PPP模式引入难点之一就是规模问题和盈利问题。“作为一个经济基础相对较差的地区来讲，基础设施的建设一定要赶在小镇其他建设之前，但由于小镇业态和规模都太小，社会资本在考评时就会有所顾虑，一旦认为获利条件较小，项目落地的可能性就很小，所以这里不是不需要PPP模式，而是难以吸引社会资本。”

一名研究文旅小镇的业内人士告诉《经济》记者，在他调研的30多家文旅小镇中，没有一家在用PPP模式，其中，深圳甘坑客家小镇、西安茯茶小镇等地在开发旅游产业时对于引进PPP模式根本没有概念，PPP模式在文旅小镇的建设中并不多见。

PPP“通病”不少

除上述问题之外，PPP模式难以入驻小镇还与之前的“通病”有关，那就是PPP项目与政府之间存在争议。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎在接受《经济》记者采访时曾表示，特色小镇建设可以吸纳很多投资主体在不同环节参与，PPP只是一种形式。PPP模式有它的一些局限性。“第一，并不是所有的项目都适合搞PPP；第二，特色小镇相对来说面积较小，在社会资本介入之后，是否能提供源源不断的收益，导致其存续时间存在不确定性，这就为PPP介入特色小镇带来了一些问号。”

目前国内PPP项目有三个显著问题：第一，规模大、速度快，部分地方政府没有严格遵循财政部10%的上限要求办事，这意味着部分地方政府很可能在几年后存在违约风险；第二，尽管地方政府是项目的真正主导方和参与方，但通常不会直接签署合同，而是指定其控制的平台公司与社会资本签约，这意味着，在地方政府和平台公司违约时，投资方需要解决向谁索赔、如何向地方政府索赔的问题；第三，国内涉及特许经营的PPP项目与不涉及特许经营的PPP项目的争议解决方式不同。

而这些问题导致建设失败的例子不在少数，例如杭州湾跨海大桥项目是以BOT（建设-经营-转让）形式参股的国家重大交通项目，在可行性阶段，乐观地预测到2010年大桥的车流量达1867万辆，但实际车流量还不到预期的60%，仅有1112万辆，这是由于投资企业对未来预测不足而导致运营阶段市场低需求，项目低收益而导致的亏损。

中国科技市场协会PPP产业指导委员会常务会长兼秘书长单光暄在接受《经济》记者采访时表示，目前，国内做特色小镇PPP模式的思维都不对，PPP项目早已不再拘泥于基础设施和公共建筑领域，所以PPP模式如果在特色小镇建设中还照搬建设智慧城市的那一套，建设规模和资本回流一旦达不到预期，项目就会失败，在这其中，特色小镇PPP赢利点较少就是其难进入的原因之一。

特色小镇运用PPP的新思维

值得注意的是，虽然特色小镇的基础设施和公共服务设施项目非常需要社会资本参与，但也不是所有项目都能应用PPP。

“像恒大、万达这样在大城市周边砸钱办小镇的‘典型极为少数，大部分小镇要想建大、建好，还是缺乏资金的，PPP模式就很重要，只不过目前来看，将PPP模式引入特色小镇缺乏的是目标设定。”单光暄认为，PPP项目具体来说可以锁定4大类：第一，燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、地下综合管廊等市政设施；第二，医疗、旅游、教育培训、健康养老、保障性安居工程等公共服务项目；第三，公路等交通设施；第四，水利、资源环境和生态保护等项目。“土地整理、产业物业建设、产业招商运营等项目，相对基础设施和公共服务设施来说，这不是最缺资金的领域，因此会面临相对更高的参与门槛。”

单光暄提出，因为特色小镇以产业为重点，所以PPP项目也要逐步往产业上靠拢。同时，他也多次强调了策划的重要性，他认为作为PPP模式的社会资本方，考虑的重点是建设有利可图的项目，所以小镇在准备引入PPP模式初期，就要策划好适合当地发展的产业，设计出稳定的现金流，在有一定现金流的基础上引入社会资本，就会容易很多。

作为社会资本方的中经融玺（北京）生态城市建设投资发展有限公司董事长朱德东在PPP项目开发和落地上很有感触，他说特色小镇PPP模式的真正融合从今年才刚刚开始。他在接受《经济》记者采访时表示，今年6月1日，财政部出台《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，明确指出政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，这样的举措为社会资本方开辟了一条安全通道，这样在特色小镇建设中也会有相应的保障。他也认同PPP模式向地方特色产业转移的观点，除此之外，他还提出，要以小见大，从小产业逐渐向大产业逐步转移，不能一蹴而就。

中国对外建设有限公司总裁助理陈卫国在接受《经济》记者采访时，对特色小镇PPP模式开发建设提出一些建议。他认为，第一，要有明确运作机制，投资者、政府以及相关主体的功能和作用应该明确，不能互相干预；第二，要明确投资回报；第三，要有一个完整的风险管控措施；第四，要对投入成本进行把控，要引入合法合规、合情合理的社会资本，这样有利于降低特色小镇的成本，提高效率；第五，要提高政府履约兑现能力，答应给企业的东西，一样不能少。

中国特色乡镇发展中心、中国城市规划设计研究院总规划师张兵则指出：“为了吸引社会资本投资，政府应制定相关适合PPP融资项目发展的政策，并以政府的角度制定相关文件来保持政策的稳定性，要明确社会资本在特色小镇PPP融资项目中的合法地位和利益。”他表示，政府还应利用其自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才。

这一点在小镇建设过程中很重要，例如《经济》记者之前调研的江苏省盐城市新丰镇“荷兰花海”特色小镇，就专门引进了种植花卉和经营花卉衍生品的高精尖人才。

值得一提的是，这些人才往往自身就“携带”了不少融资项目和投资商。

税收同样是一个大问题。“社会资本参与特色小镇PPP融资项目时，政府应加大政策引导，如可以在PPP项目实施的各个阶段给予一定的税收减免政策，降低社会资本的投资成本。”张兵表示，在建设阶段，政府可以采取免征和少征税费的税收减免政策，在运营环节，可以免征房产税和营业税。

“虽然这样对政府来说，会损失一部分财政收入，但是未来特色小鎮的一些衍生性产业会对政府的税收形成一定的补充。”张兵说。

金融不专业，项目就容易“烂尾”，所以还要有专业的金融支持政策。“最直接有效的手段是扩大商业银行的贷款力度，还有一种比较极端的手段是通过政府财政收入对社会资本的贷款利息进行补贴，减轻社会资本的利息负担，吸引民营资本参与。”张兵表示，政策部门还可以利用其行政手段和影响力，大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目，或者在资本市场，直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债，“因为特色小镇PPP项目目前不会产生收益，但是未来会产生稳定的现金流，就可以通过资产证券化来进行融资”。