北部湾一体化再攻坚

焦建

缺乏中心城市带动、区域分工不足乃至出现非良性竞争、一体化软硬件条件有待完善、产业发展与环保协调发展等一系列难题，是北部湾城市群建设正在面临的重重考验。

与正在编制规划的粤港澳大湾区城市群相比，有条件亦希望与之“无缝接壤”的北部湾城市群规划，已先行了一步。从年初开始，已通过多种方式推动多年的北部湾地区一体化概念，正在因“一带一路”、“中国—东盟合作”等国家战略规划的深入实施不断迎来利好：

先是在年初，相关各方期待已久的《北部湾城市群发展规划》（下称《规划》）获得国务院批复;及至4月下旬，中共中央总书记习近平到广西考察调研，在对北海铁山港进行考察时指出：该港是北部湾经济区一个重要依托。要建设好北部湾港口，打造好向海经济。“北海具有古代海上丝绸之路的历史底蕴，我们现在要写好新世纪海上丝路新篇章。”习近平指出。

对于北部湾城市群的建设而言，蓝图已然绘就，愿景亦十分美好，但囿于一系列先天不足及后天因素的制约，仍处于培育发展阶段，无论经济总量还是发展水平都还有很大潜力的各个城市是否能克服“缺乏中心城市带动、区域分工不足乃至出现非良性竞争、一体化软硬件条件有待完善、產业发展与环保协调发展”等难题、如期实现《规划》目标，仍有待于各地各级主政者及产业、学界等相关人士共同发挥智慧，携手攻坚克难。

一体化昨与今

作为中国“向海经济”建设的重点区域之一，北部湾的地理位置得天独厚：位于高生物量海区之一，是中国传统渔区，石油、天然气、矿产及旅游等资源丰富;地处环太平洋航道旁，各港口都可方便连接东南亚、非洲等地。其核心经济区包含“两国四方”，即广西沿海、广东雷州半岛、海南西部和越南北部沿海，可谓“一湾连多国，状如唇齿依”。

“钦州位于东京湾（北部湾旧称）之顶，中国海岸之最南端。此城在广州即南方大港之西四百英里。凡在钦州以西之地，将择此港以出于海，则比经广州可减四百英里。”100多年前，孙中山先生就在其《建国方略》中提出，作为天然的不冻良港，这里有机会成为东亚第一大港。

上世纪80年代起，随着中越局势趋缓，北部湾发展被广西列入重点探讨问题，零星合作亦随之展开：1978年-1983年，环北部湾区内各方有了一些小范围和单项目的合作;1984年-1991年，以西南四省五方（后改为五省区七方）经济协调会成立为标志，各方合作开始拓展到联合改善交通和共建出海大通道等。

“在当时还没有高铁建设的前提下，云南、贵州、重庆等地的进出口物资，不好走陆路，需要有一个出海口;在‘跳出广西看广西思路引导下，我们提出了向海找突破口，而非向桂西北革命老区重点发展。有老同志骂我们忘本，但我们考虑的核心是如何面向未来、面向海洋发展。”曾参与这一阶段广西一系列规划的一位相关人士对《财经》记者回忆称。

1988年，广西社科院的一位学者，则在《从历史走向未来：北部湾经济圈构想及其依据》一文中，较早提出了“北部湾经济圈”概念。

上世纪90年代起，因中国改革开放形势不断变化，也借助1992年中央提出“把广西建设成为西南地区出海大通道”的契机，地处北部湾沿海的北海、钦州、防城港先后成立并形成“一分为三”格局（1984年，北海市被列为沿海开发城市;1993年，防城港市成立;1994年，钦州市成立），投资大量涌入城市开发和港口建设等领域。各自为政、重复投资及“房地产热”等现象随之出现。

这股热潮散去后，在北海遗留下了大量的空置房及巨额债务，成为当地发展的沉重包袱。今年5月《财经》记者到北海采访时，在多条街道边仍见到不少遗留至今，砖块因长年裸露在外已呈灰暗色、仅能勉强居住的各式楼房。它们在早年间种植、如今树冠已茂盛如茵的道旁树映衬下，显出一种别样的城市景致。

既为根治一系列乱象，又为加强协作及加速对北部湾的开发，1995年左右，广西开始将南宁与上述三地统一规划，提出了“南北钦防经济区”概念;另一方面，从1997年底开始，中国社科院经济研究所的一位负责人也带领专家组，开始系统论证成立北部湾经济合作组织的可行性。

在不同主体推动下，中国国内的北部湾经济合作逐渐形成了至少两条路径：

其中一条，是由广西着力推动的由上述“南北钦防经济区”作为主体构建的“广西北部湾经济区”概念。“通过一系列倡议及规划，在有意或者无意间，广西成了北部湾开发的代言人。”上述规划人士称。这一经济区的简略形成过程如下：

2002年，《中国与东盟全面经济合作框架协议》签订，广西着手规划“环北部湾经济圈”，包含中国广东、广西、海南三省以及越南的部分省份;2004年，中国和越南达成构建“两廊一圈”的共识，“一圈”就是“环北部湾经济圈”。

2005年，广西代表团在十届全国人大三次会议上提出《关于请求国家支持加快推进构建环北部湾经济合作圈的议案》，要求国家将这一经济圈纳入国家总体战略;次年3月，广西成立北部湾（广西）经济区规划建设管理委员会，简称“湾办”。它属于自治区党委、政府的派出机构，由自治区一位副主席担任管委会主任，负责对经济区统一规划、开发建设与管理。

此时，广西针对北部湾的开放开发提议，并未被提升为“国际概念”。但受广西内外一系列因素推动，“泛北部湾经济合作”的内涵，开始向“国际性”领域延伸：2006年，广西在环北部湾经济合作论坛上提出“泛北合作”概念，除广东、广西、海南，还将“环北部湾经济圈”向所有的海上东盟国家拓展，即涵盖越南、马来西亚、新加坡、印尼、菲律宾等国。

在获得一系列支持下，广西的相关规划于2007年5月上报，强调国际性和对外辐射;在初步方案被否定并修订后，同年11月，广西提出《广西北部湾经济区发展规划（2006-2020）》;次年1月，国务院批准该项规划。

以此为标志，被纳入国家发展战略的“广西北部湾经济区”概念基本成型，涵盖南宁、北海、钦州、防城港四个城市所辖行政区域，外加附近崇左和玉林的交通物流体系，俗称“4+2”城市群。

据《财经》杂志此前报道，广西相关政府人士对此的评价是：中央一次性批复这个地区整体发展规划，在一定程度上赋予广西相当大的自由裁量权，将大大减少诸多行政审批程序。这意味着，广西获得了对外开放的“先行先试”权。

在规划获批后的一段时期之内，当地官员都会在介绍这一经济区时称：作为泛珠三角经济圈、西南经济圈、东盟经济圈三大经济圈的交会点，这里将是中国继珠三角、长三角、渤海湾后，重点打造的第四个沿海经济区。

广西方面相应的工作亦随之积极展开：2009年12月，《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》出台。为落实国家战略，广西设立了广西北部湾经济区规划建设管理委员会办公室。随后逐步组建了北部湾银行，成立了北部湾港务集团，以合力加大对广西北部湾经济区的开发建设。

到2010年时，广西为这一经济区出台了旨在促进投资的大约80款优惠政策。其中包括15%的企业所得税中，广西留存的6%可以免收，实际征税只有9%;以及对进出北部湾港口和口岸的国际标准集装箱运输车辆，减半收取车辆通行费等。

到2014年10月底，广西召开实施“双核驱动”战略工作会议，又提出了实施广西北部湾经济区和西江经济带“双核驱动”发展战略，并提出统筹带动左右江革命老区振兴的思路。至此，广西“双核驱动，三区统筹”的发展战略成型。

与北部湾区域开发有关的另外一条路径，则是1998年由湛江、海口、北海三城市共同发起创立的北部湾经济合作组织;2000年11月，这一组织在湛江正式成立，是政府与经济实体相结合，互相促进的合作组织。

“以共建共保洁净海湾为前提，以打造面向东盟开放高地为重点，以构建环境友好型产业体系为基础，发展美丽经济，建设宜居城市和蓝色海湾城市群”，被普遍解读为避开同质化竞争，搭建完整产业链，形成互补经济、规模效应，才是“北部湾城市群”的必行之路。

到目前为止，这一组织的成员由最初的11个拓展至30多个，且在文化旅游和生态环保方面取得了较为显著的成效。例如，通过签署九洲江流域跨界水环境保护及水污染联防联治协议，九洲江-鹤地水库流域环境整治工作上升到国家层面，治理总体方案也入围国家“水十条”整治项目储备库。

除此之外，这一组织还曾先后举办过北部湾合作与投资贸易洽谈会和区域合作与发展、民营企业国际化论坛;签订了“三地七方”环北部湾口岸部门及港口企业深化合作备忘录等合作协议。

产业同构化因与果

在由国务院批复的《规划》中，“北部湾城市群”前并未添加“广西”二字，除北部湾经济区的几个城市被纳入规划外，国内环北部湾三省区中的湛江、茂名，以及海口、儋州等亦被纳入。

这一城市群概念的城市总数因此达到15座，其陆域面积达到11.66万平方公里，海岸线4234公里，还包括相应海域。

对此“有减有增”，对于北部湾经济区和北部湾城市群的异同关系，不同人士自有各种解读。但整体观之，目前的主流意见是：在中国近些年来一系列新的总体性部署出台前提下，在“抱团发展”必要性日益增加的当下，《规划》中所涵盖的城市群如能较好地实现规划内容，将部分承接对北部湾开发的“国际性和对外辐射性”设想，并弥补其“力所不逮”部分。

这也符合《规划》对北部湾城市群的总体定位，即一方面深度参与中国—东盟合作为基点，主动融入“一带一路”建设和全球经济体系;另一方面，加强国内区域协作，全面对接珠三角城市群，强化与西南中南地区合作，加快形成海陆双向开放合作新格局。

要实现这一总体定位，其实考验重重。《规划》透露的数据显示：与成型的城市群相比，北部湾城市群仍处于培育发展阶段，其2015年末常住人口为4141万人，地区生产总值16295亿元，分别占全国的3.01%和2.25%，无论经济总量还是发展水平，都还有很大潜力。

换一个角度来看，这也可以理解为：不管是十几年前还是今天，以产业发展促进经济增长，以经济增长推动城镇化发展，仍是城市群中各个城市在发展时的主要关注点和着力点。

事实上，在前述“湾办”成立前后，广西区内的主流观点是：北部湾开放开发非“南北钦防”四市力所能支，更现实的策略是“先纳入国家重点开发区域”。因此，当时广西主要负责官员对其的定调是：通过十年时间，建设成为广西改革开放的龙头，以及西南地区以工业为主体的经济强市和最具影响力的城市群。

若以《规划》涵盖的15座城市中地处广西、广东的部分为基础进行分析，在过去十余年时间里，北部湾城市群的产业发展，形成了一弱一强两条主要路径：

较为弱势的一条，与珠三角地区向湛江等地为代表的粤西环北部湾地区进行产业转移有关。“从过去几年情况来看，珠三角向湛江等地进行的产业转移，要么是微波炉等小家电，要么是陶岔等污染较重的产业。都属于相对中低端的制造業板块，想用这些产业增强对东盟的吸引力，乃至与其形成产业分工合作，可能性不会很大。”湛江当地的一位产业观察人士对《财经》记者指出。

“事实上，广东、广西的环北部湾城市，跟东盟的产业互补性并不是特别强。大家的工业化水平都差不多，产品也类似。你产木材、椰子、海产品，我其实也有。珠三角的小家电搬到环北部湾地区来了，但装备制造、机械，包括造船等产业，以及高精尖产业，还是主要放在深圳广州东莞甚至惠州，即使有一些过来了，但也只是点，还形不成线。”广东海洋大学副校长、广东海洋经济与管理研究中心主任朱坚真对《财经》记者分析称。

上述一系列高附加值核心产业的缺乏，一方面会对《规划》中所提出的北部湾城市群积极参与对东盟的国际产业对接和产能合作，汇聚国际国内双向产业资源，补足城市群的产业短板造成一定影响;另一方面，也可能使得这一地区以抢上各类大项目为代表的临港工业集群，即“前港后厂”路径的不可替代性增强。

以《广西海洋经济可持续发展“十三五”规划》中对北海、钦州、防城港三地的定位观之，虽亦有海洋医药、旅游等积极发展的产业，但着重发展的，仍大多是石化、钢铁有色金属等产业。

“钦州市过去工业基础薄弱，没有支柱工业，无法走以内涵为主的传统产业改造升级之路，只有依靠港口优势、区位优势、资源优势和市场机制，大力发展能源、冶金、石油化工等‘大进大出资源密集型临海工业，同时通过创新体制全面打造县级工业园区，才能提升全市工业化程度。”钦州市的一位领导曾如此公开表示。

北部湾城市群各地大多选择这一发展路径，有其不可避免的一面：与广州等拥有丰富货源、产业链条长的港口不同，北部湾地区港口大多相对落后，各地需要以港航物流与临港工业为启动点拉动发展。临港工业能培植本地货源、增加来往与其他地区的航班，使港口不止于“做通道”，满足经济快速发展的核心诉求。

为这种发展模式提供条件的，一方面是各地几乎类似的大片沿海滩涂和土地储备，另一方面则是多地逐步建立起的“境内关外”保税区体系。从2008年5月到2009年2月，在不到一年的时间内，中央政府先后批准在北部湾设立四个保税区，包括钦州、凭祥、南宁、北海出口加工区，形成了完善的保税物流体系。

以广西上述各市目前进行钢铁生产和出口为例，日趋完善的铁矿石、煤炭进口体系，加之海关特殊优惠政策，既可降低成本，又能不必再到湛江等货物出口后才享受退税。

“大项目将产生的一系列带动作用，包括对于产业链的作用，对于快速城镇化的拉动作用，都是不容小觑的。如果没有石化、钢铁、造纸等几个大项目的盘活，湛江不可能在这几年中取得这样的成绩。”前述湛江产业观察人士称。

受制于几乎相同的海运、土地及政策资源，单个城市产业模式选择的合理性汇聚到城市群中，变成了城市间对上各类大项目的争抢日趋激烈，产业结构“同构化竞争”越发明显。其突出表现为：不像深莞惠三地间已形成了较为明晰的产业分工，大家都愿意借力深圳。在环北部湾地区，各地是你上一个大产业我也要上，不会想到你有了我应该错峰发展。

这一方面既使各地无从发挥比较优势和分工效益，进而恶化而不是促进各地之间的合作;另一方面亦使得学界开始日益担心：因各地可能为上项目不断拉低“底线” ，将带来“一个重化工业北部湾的兴起和一个环境北部湾的迷失”，在短暂的辉煌后，成为“沿海老工业基地”。

“以本地新上的一个造纸项目为例，按照目前的协议安排，税收几乎都转回到了其母公司所在的省区。当地除了污染外，投资几亿元的项目，每年的税收可能就几十上百万元。除了创造就业岗位之外，拉动作用不大。这种现象正在北部湾各地日益流行，我准备写内参反映一下。”某省级日报在北部湾一城市的驻站记者对《财经》记者说。

朱坚真亦对《财经》记者表示，“沿海化工等工业，一是从军事角度来看风险很大，一是污染只可能降低，但还做不到彻底为零。”

针对上述现象，《规划》提出了相应要求：“以共建共保洁净海湾为前提，以打造面向东盟开放高地为重点，以构建环境友好型产业体系为基础，发展美丽经济，建设宜居城市和蓝色海湾城市群”，这被普遍解读为避开同质化竞争，搭建完整产业链，形成互补经济、规模效应，才是“北部湾城市群”的必行之路。

作为《规划》主笔起草人，国家发改委规划司城镇化规划处处长相伟近日对此指出：“保住一泓清水是北部湾城市群不可突破的底线，我们将多措并举健全中越北部湾海洋生态保护国家合作机制，构筑中国—东盟海洋生态安全格局。”

增强合作性考验

历史上，粤桂为“两广兄弟”，粤琼更是“一家亲”，三省区的人文相近、习俗相融、商贸相通、经济互补;行政上，北海、钦州、防城港由广东划出给广西;海南则亦由广东划出。

但时至今日，北部湾城市群的地理位置加之历史渊源，并不足以抵御三地之间人文合作软环境欠奉带来的困难。要力促合作，必须另辟蹊径。

从行政隶属关系层面来看，北部湾城市群毕竟分属三个省区，有纵向的层级关系，也有横向的并列关系，还有斜向的交叉关系，各城市间横向联系较弱，各省市之间界限明显，缺乏互补共识。“每个省的发展重心不一样，领导的更迭也比较频繁，每次开协作会，大家都强调自己的优势，大家都有防御心理。”

“《规划》的亮点是：首先，从国家层面上，将三个省区相关城市的总体规划拧在一起，包括功能、产业、发展方向等，都有一个大致的描述;其次，突出了海洋经济，把国家的一些新倡议写进去了;第三，强调三个省区之间的城市要有一个分工体系，省际之间、省内之间，都要形成良好的合作关系。”朱坚真对记者说。

简言之，解决各城市间以往合作中存在的问题，以开放、抱团促发展。但《财经》记者采访的多位相关人士也普遍认为，要实现《规划》中的一系列目标，以目前的手段来看，“困难确实不小”。

对于上述一系列困难，学界近年来已形成基本共识：在环北部湾地区，由于没有一个能带动其他地区发展的、具有强大综合渗透实力和辐射带动作用的特大城市或者说区域中心城市，城市间的互补合作机会并不多，因此难以形成经济圈所必不可少的人流物流商流與资金流。

这既会使上述各城市间的产业“同构化竞争”日趋激烈，随着区域内各港口的飞速发展，也会形成多条南下出海通道，造成分流、截流西南物资，港口建设以及与之相联的临海工业建设合力不足。

在广西内部，通过对广西北部湾经济区的建设，一系列的整合机制正逐步形成：2007年2月，广西北部湾国际港务集团成立，以资产为纽带，以整合港口资源为基础，全面推进钦州港、北海港、防城港三港整合，形成“广西北部湾港”。

广西在资金、研发、人才、体制机制方面还存在短板。要解决这个问题，广西内部抱团之外，应向东发展，推进两广经济的一体化，接受粤港澳大湾区城市群的辐射带动。

有熟悉北部湾港内部情况的人士对《财经》记者称，“合成一体后，自治区把重心都放到了钦州港——因为那里离南宁近，地理位置优越——防城港现在是只有污染没有发展。”但其亦承认，整合结束了北部湾港口同质化的时代，其货运量确实增长很快，有力推动了北部湾港物流、港航等现代服务业发展。

此外，虽也存在一系列问题，但通过多年来的积极整合与协调发展，2016年时，广西北部湾经济区生产总值已达6488.8亿元，比上年增长7.8%，占广西生产总值的比重为35.6%;而广西教育部门近日印发的《2017年广西北部湾经济区四市同城中考统一考试工作方案》亦指出：从2017年起，南宁、北海、钦州、防城港四个市同城中考统一考试将实现统一考试命题、科目等“七个统一”。

对于《规划》的实现来说，跨省际之间的合作，也将成为最核心的考验之一。广西区委党校“一带一路”研究院常务副院长张家寿对此认为：广西在资金、研发、人才、体制机制方面还存在短板。要解决这个问题，广西内部抱团之外，应向东发展，推进两广经济的一体化，接受粤港澳大湾区城市群的辐射带动。

《规划》对此亦有安排：北部湾城市群将强化南宁核心辐射带动，打造“一湾双轴、一核两极”的城市群框架：“一湾”即以北海、湛江、海口等城市为支撑的环北部湾沿海地区，并延伸至近海海域;“双轴”指南北钦防、湛茂阳城镇发展轴;“一核两极”则是以南宁为核心城市，以海口和湛江为中心的两个增长极。

自2004年中国-东盟博览会落地以来，南宁一直朝着“商贸物流基地和金融、信息交流中心”方向发展。但学界亦有不少人士指出：对比防城港、钦州、北海三个沿海城市，南宁没有港口可开发，没有临港工业可建设，重大项目的投资和建设不如其他三个城市那么立竿见影。

相较之下，占据“天时”“地利”的湛江，其发展势头更加被人看好。

湛江，旧称广州湾、别称港城，是广东三个省域副中心城市之一。改革开放后，曾被邓小平称之为“北有青岛，南有湛江”的该市，被列为全国14个沿海开放城市之一。

“虽在此后的发展中落后于其他城市，但随着近年来一系列发展战略的落地实施，以及飞机、高铁等交通设施的不断完善，加之一系列天然的地理位置优势，湛江正在逐步找到自己的节奏。”湛江市委党校经济教研室副主任王守智对《财经》记者称。

在此之前，稳定珠三角经济发展，一直是广东经济的重心工作。随着长三角和环渤海经济圈的穷追猛赶，广东一方面亟须转型，一方面也需要注入新的活力，因处于发力扶持的第二梯队，湛江获得省里越来越多的政策扶持。

“《规划》的出台，有利于湛江等粤西地区进一步发挥东连珠三角、西接北部湾其他城市的门户和枢纽作用，共同承接珠三角地区延伸的产业和服务链，开拓市场空间和市场腹地，深入推进中国—东盟合作。”广东省发改委副主任余云州说，“对进一步加快湛江等粤西地区的振兴发展是一次十分重要的機遇，意义重大。”

湛江有自己的危机感。“与充分整合的北部湾经济区相比，湛江在政策、资源等方面不具优势，广西是以全自治区的力量在建设北部湾经济区，其在重大项目审批、保税区、土地使用、规划编制等方面能享受国家政策扶持，这些我们都没有。”湛江市发改局的一位官员如此指出。

为增强其竞争性，在港口建设方面，湛江采取了灵活、组合性的定价策略。“不管是定价还是推出一系列运输组合，目的就是要吸引你的货过来。在这一方面，湛江人具备广东人、香港人做生意的普遍特点，那就是我宁愿少赚一点，也要多发货、快发货。”前述熟悉北部湾港内部情况的人士称。

一个看似反常的现象也因此得到了解答——由于成本上湛江港更有优势，广西货不走广西港。但也正因如此，湛江港和北部湾港存在着激烈的竞争关系。

在港口发展方面，《规划》为北部湾各港口城市发展指出了方向：要优化沿海港口布局和分工协作，避免恶性竞争和重复建设，突出海口港和北海港的客运功能，突出湛江港、钦防港群的货运枢纽港功能，突出茂名港和洋浦港的货运功能，有序推进邮轮码头建设，加快深水泊位、专业码头和深水航道等配套设施建设。强化港口集疏运体系规划建设，提高多式联运水平。培育发展金融、保险、海事、信息等港航服务业，增强港口辐射能力，打造中国—东盟港口城市合作网络。

对此，张家寿也提出了建议：有必要突破行政区划的现状，将各地港口用某种机制整合到一起，解决同质化竞争的问题，形成有竞争力的环北部湾港口群。

而朱坚真则认为，要从根本上解决问题，应该建立三省之间较高层次的协调机制，建立相应的工作机构，统一推动北部湾城市群的合作与发展。

“从市场经济发展的内在规律来说，政府搭台，企业唱戏，主体还是企业。但在中国的行政主导体制之下，为了推动合作，更为现实的做法，是先走行政联合的道路，再让市场决定。目前北部湾城市群发展的难题是，官方之间的紧密联系还没建立起来，城市之间通过市场形成产业链的彼此分工，或许得再过十几二十年才有可能。”朱坚真称。

“‘国家战略性区域规划需要通过区域合作来实施，但在实践过程中由于很多区域规划按照行政区来管理，跨省区的区域规划因缺少激励或约束机制，可能导致不同省份地区仍然会各自为政，在区域基础设施、公共政策等方面仍然缺乏有效的协调。尤其是在很多有直接竞争的领域，利益协调更加困难，亟须建立国家层面的协调、补偿、合作机制和切实有效的政策手段。”

“从协调机制角度，应建立国家层面的协调机制和机构，加强各规划之间的协调和区域共建共享。如推动东部沿海地区与内陆腹地地区利用各自资本、土地、劳动力等要素优势，开展产业园区合作共建、共同招商、财税分成等，鼓励并引导在旅游、基础设施建设、环境整治、社会保障等领域展开实质性区域合作。同时，推动地区在资源开发利用中建立利益补偿机制，由国家层面协调机构组织，在大区域实现利益的均衡。”

在近日发表的《我国“国家战略性”区域规划的实施效果、存在问题和改进建议》一文中，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中等指出在全国层面进行协调的相关建议。