珠三角集体经济发展模式与经验比较及东莞改革创新发展策略

2017-07-02 06:07:42
岭南学术研究 2017年2期
关键词:股份合作东莞集体经济

(东莞社会科学院,广东 东莞 523888)

经济进入新常态阶段,我国尤其沿海与城市的传统农村集体经济管理体制,已难以适应经济社会结构的深刻变革,难以适应后工业化和新型城市化发展要求和激烈的市场竞争。金融危机以来,东莞集体经济重点加强了规范管理,但长期形成的租赁经济发展模式和政企合一管理模式,已越来越难以适应后工业时代、新型城市化和市场经济发展的要求,亟需加快改革创新,努力探索转型升级之路。

一、珠三角集体经济变革创新的动力因素

当前,世界工业正加快迈向以智能制造为主要特征的工业4.0时代,产业转型升级加速,珠三角地区传统劳动密集型企业关停外迁加快,集体经济组织所掌控的相当一批旧厂房物业难以适应产业转型升级需求,闲置或低效利用问题越来越突出。东莞及珠三角地区基于发展集体经济所产生的“城中村”和“半城市化”问题突出,体现于物理空间形态、经济形态、人口形态、社会形态、管理形态等各个方面。

一是体现在经济形态上,传统农村集体经济发展模式难以为继。东莞在过去30多年快速工业化过程中,因为实施“市镇村组”四轮驱动发展模式,推动快速工业化发挥了巨大作用;但随着加工贸易退潮和产业转型升级,大量早年形成的旧镇、旧村和旧厂房(“三旧”)已难以适应新产业的需求。在用地收紧、外延扩张难等情形下,集体经济增收普遍缓慢;但股民分红要求却非常刚性,以致出现借债分红现象。

二是体现在物理空间形态上,呈现“村村点火、户户冒烟”和“城不像城、村不像村”面貌。东莞村组集体在工业化过程中占有使用了全市大部分土地,集体所有土地占全市土地总面积的74.13%,集体工业用地占全市工业用地比例超过7成,并形成了庞大的物业资产。但这些厂房物业,因隶属于各个村组,其建设普遍缺乏统筹规划,空间布局散乱,利用粗放低效。

三是体现在人口形态上,人口城市化转变非常困难。社区人口二元结构特征明显。东莞非户籍人口与户籍人口之比达到4∶1以上,人口二元结构特征非常明显。本地居民在就业、知识和观念上尚未完成深度城市化转型,原村民及其子女还存在不务工、不务农、不读书、不经商的“四不青年”现象。外来人口与原村民在经济上、身份上、生活方式等方面形成了两个相互封闭的系统,彼此难以融合。

四是体现在社会形态上,传统村落社会结构根深蒂固。社区内基础设施建设普遍滞后,治安人防、物防、技防水平较低。“房中房”“六小场所”、黑网吧、黑诊所等较为普遍,治安形势复杂,治安案件多发。各类建筑密集、人口众多,采光、通风条件都较差,市政基础设施落后,居住环境恶劣,等等。而因村干部腐败和集体资产配置、财产纠纷等引起的社会矛盾较多,不利社会稳定。

五是在管理形态上,远未形成法理型、契约型现代城市治理结构。东莞各村社党、村和社“三块牌子,一套人马”,机构职能不清,权力集中,容易导致一元独大、滋生腐败。同时,沿用农村式社会治理方式,重宗族、血缘关系轻现代契约关系,正式法律制度没有得到充分尊重。

二、珠三角各地集体经济发展模式与经验比较

珠三角各地集体经济经营管理,体现在经管模式、政经关系、规范经管和改革经验等各方面都各有特色。

(一)从经营模式看,珠三角各地集体经济的传统租赁经营模式普遍难以为继

集体经济的租赁经营,大体可分为工业化带动和城市化带动两种路径。其中,东莞及深圳关外的龙岗、宝安及惠州部分地区,因为加工贸易带动,集体经济发展走的是以工业化带动土地、厂房宿舍及商铺物业租赁经营为主的发展模式;珠海香洲与深圳原特区内的罗湖、福田、南山及广州部分城区类似,因为特区或市区身份,选择的是以城市化带动为主的商铺物业租赁经营为主;而中山、顺德和南海,因民营经济发达,集体经济早期进行实业经营,失败后也多转向以物业租赁经营为主。

集体经济选择租赁经营模式是经过不断探索实践形成的符合经济理性的必然选择,其发展适应并推动了快速工业化和城市化进程,同时也做大了集体经济规模,增加了原住民的收入。但发展至今,这种集体租赁经济已属于典型的资源粗放利用,已经妨碍了城市更新改造和产城融合发展,也难以继续保值增值。金融危机以来,除部分城市化发展较快地区如深圳、珠海、广州等城市的社区集体,受城市房价大幅上涨带动,土地和物业资产能够保值升值外,珠三角大部分工业化地区集体经济组织依靠厂房物业出租的收益增长乏力,甚至呈大幅下滑态势。

东莞,金融危机以来,受产业转型升级尤其传统劳动密集型加工制造业加速向外转移影响,村组集体大量破旧厂房空置情况日趋严重。2007年东莞村组两级集体纯收入82亿元,2008年、2009年集体经济纯收入分别比上年下降5%和6.9%,之后两年虽然有所回升,但都未能恢复至2007年水平。据东莞农资办调研报告分析认为:“随着成本上升,大量的出口加工企业将陆续转走,依附在无根企业之上的集体经济,在产业转移中没有牵制能力,在租金谈判中没有议价能力,多年来租金不升范降,总资产收益率从1990年的17.1%降至2000年的9.7%、2010年的6.4%,租赁效益一路走低。如果不能及时找到突围之路,东莞集体经济将不再是低迷五年,而可能是十年或更长的时间。”

表1 2014年珠三角典型地区股份合作公司(股份社)集体经济主要指标情况

(二)从管理模式看,珠三角各地企业尚未建立现代企业管理制度

目前,珠三角各地已普遍完成股份化乃至公司化改造,名称或叫经济合作社、股份合作社或者股份合作公司,但都远未建立起现代企业制度。其中,香洲和深圳关内罗湖、福田、南山都进行股份合作公司改制;其他如东莞村级叫经联社、小组叫经合社,顺德村级叫股联社并下设集资办代管、组级叫股份社。

在内在关系上,股份合作社(公司)存在矛盾。集体经济组织章程确定的平均股权和集体股权制度,名义上保持了集体经济性质,但实际上集体股权多是虚设。这种平均股权显然是低效而不符合现代企业管理要求的。一方面分散的股民对经营管理层难以信任,也难以监督制衡;另一方面竞选(被选举)出来的董事长或理事长及其管理层由于缺乏激励机制,经营管理权也很受限制,在市场竞争环境,大多不会冒风险扩大投资以获取长期收益,而选择依靠土地和物业租赁等低风险方式进行经营。这种经营方式,在城市化过程,土地资源和物业资产能够跟随房价上涨而实现保值增长,但长期看,其收益率必然不断下降。

从实际看,各地集体经济都普遍存在:资产经营不善、资产收益率低、超分红乃至负债分红、管理层贪污、内部监管失控、制度形同虚设及内部拉帮结派、矛盾斗争激烈等诸多问题。究其原因,有历史因素,也有大环境和政府配套监管措施不到位原因,但根本上关涉的还是制度缺陷,是股份化或公司化改革不彻底、未能真正建立起现代企业管理制度所引致的。

(三)从政经关系看,珠三角各地践行“政经合一”与“政经分离”两种发展模式

在政经关系上,珠海香洲、深圳关内与广州城区等地,因为城市化发展早而实现了较为彻底的分离。东莞、龙岗、宝安等地因集体经济规模大,“政经分离”比较困难,在尝试党政企三权分离过一段时间后,基层管理因一度失控而重新选择了党政企“三合一”“二合一”或“一核多元”管理,强化了基层党组织的领导核心地位。其中,宝安区实施“一核多元”,核心即党工委书记,多元则包括政府派驻的工作站站长、居民选举的居委会主任和股民选举的股份合作公司的董事长;龙岗区多是“二合一”模式,书记多兼任董事长并制衡其他机构,同样强化了党的领导;东莞则大多村(社)实行“三套机构、一套人马、交叉任职”模式,村(居)委会主任、经济联合社理事长原则上都由党工委书记兼任。

政经合一或者分离,从实践看,各有利弊。对于集体资产规模大的地区,在股份合作公司(社)现代企业制度尚未、自主管理能力较弱的情况下,强化“政经合一”、强化党和政府的领导与监管,有利于防止集体经济管理失控,且在短期对于维护稳定很有效果,对推动下一轮的改革也很帮助,但毕竟“重回老路”只能是治标而不能治本。“政经分离”是目前国家政策确定的发展方向,是适应经济城市与社会发展大势所趋。“政经分离”后股份合作公司(社)拥有更充分的自主经营权,可以自主选择符合其自身的发展路子。短期看,由于村民观念落后、股权体制僵化、人才缺乏等一系列制约,集体经济管理问题重重;但长期看,既然集体经济体制已经变得僵化并无法再适应经济社会变革,股份合作公司无论是自然消亡或者改革转型并做大做强,都无疑更符合经济社会和市场规律。

政经关系,除体现在领导关系外,重点还体现在公共开支方面。“村改居”后,“政经分离”的地区如深圳和珠海的原属于特区的城区,基层公共支出主要由财政负担;政经未彻底分离地区,有的公共开支主要由财政承担,如宝安、龙岗因;有的仍由集体承担,东莞没有经过大规模的土地统筹,村组集体使用了大部分土地资源,其公共支出来源主要是集体股分红和村财政收入(这也是东莞资产规模大、经营收入高,但股民分红水平不高,且出现大面积收不抵支村的主要原因)。顺德,情况比较特殊,因在早些年村集体直接参与市场经营失败背负了沉重的债务包袱,通过股份化改革,将优质的小组集体经济分离,同时用资产办村委会下属机构代替村委会履行经济管理权,基层公共开支由集体和财政共同承担。

(四)从规范监管来看,“两个平台”实施效果明显,不仅提高了经营收入,对防治集体资产流失和破解基层矛盾也很有帮助。

股改10多年,各地普遍强调村民自治而疏于政府监管,监管制度缺失,监管机构和人员配置力量薄弱,且缺乏抓手;而在集体经济组织内部治理体系失效,以致管理失控,经营管理水平普遍不高且腐败问题严重,涉农基层信访成为维稳重灾区。如2015年白云区在推行“三资”管理改革之后,农村基层问题信访占领总量仍然高达57.1%。珠海香洲区作为改革先行区,虽因城市土地统筹较早,集体经济体量相对较小,集体经济和社会矛盾相对并不突出,但在公司化改革后,由于各种制度缺陷及配套监管措施滞后,各种问题同样不少,涉农信访频发。如南屏镇十二村即因为董事长专权签下的廉租合同损害了股份公司利益,而导致股民大规模上访。

有鉴于此,近年来,珠三角各地普遍加强了对集体经济组织的监管和规范管理,重点建设运作资产交易和财务管理“两个平台”。目前,除深圳各区尚在筹建资产交易平台外,包括广州、东莞、顺德、珠海香洲区等地都建立了资产交易和财务管理“两个平台”。其中,资产交易平台,各地都建立了一套网上信息公开、网下竞争交易的管理办法和措施,并都取得了显著成效。其中,白云区和东莞尤为突出。通过资产交易平台,实现了资产交易公开化操作和资产溢价,提高了集体经济经营收入,并节约了财务开支;同时有效防范了暗箱操作,压挤了寻租空间,大幅减少了基层腐败,增强了股民对管理层的信任。财务管理方面,各地管控方式和力度有所差异,东莞和龙岗因为集体资产规模较大,管控比较严格,建立了严格的财务管理制度。珠海香洲和深圳关内城区类似,因实施了公司化改造,各股份合作公司独立性较强,政府对其管控力度明显偏弱。

三、珠三角典型地区改革创新探索

作为改革开放的先行地,珠三角各地普遍都重视集体经济发展,在推进“村改居”治理体系建设和农村管理体制改革过程中,各地都在不断探索适合自身的发展路径,也都积累了许多经验教训。近年来,针对集体经济发展,各地也都根据自身实际,采取了不同措施。如东莞、白云区等高度重视通过“两个平台”建设来加强监管;深圳在加强规范监管同时,更注重推动转型发展;顺德在村组分离基础上,强化村级监管而放活小组经济。在实施改革中,各地都注重统筹谋划、通盘设计,注重顺应民意、集中民智,注重规范管理、转型发展,注重因地制宜、分类指导,注重加大投入、积极改革。这些地区的经验措施,尤其深圳与东莞的做法,值得香洲区借鉴。

(一)深圳力求以试点改革促转型发展

深圳目前在建立资产交易平台方面步伐相对滞后,但更重视推动社区股份合作公司规范管理,并突破体制限制和转型发展。2013年重点出台了《关于推进股份合作公司试点改革的指导意见》和《关于加强股份合作公司资金资产资源管理的意见》。在试点改革方面,其主要思路是:“要以建立现代企业制度、建设和谐社区为长远目标,以转型发展、规范监管、职能分离、扶持减负、股权改革为突破口,积极试点,分步推进,支持股份合作公司改革发展”。改革重点包括:加快股份合作公司的转型发展、完善规范监管、实行政企社企分开、加大扶持力度和探索股权改革五大方面。在贯彻落实深圳市政府政策过程中,原关内城区与关外的宝安、龙岗应该说存在较大差异。罗湖、福田、南山等原关内城区等更注重政策引导和市场化发展,龙岗、宝安区则更强调政府监管和政策引导。

(二)顺德靠“村组分离”实施分类管理

目前,顺德原村、组两级集体经济组织对应的机构分别是集体资产管理办公室(下称资产办)和股份合作经济社(下称股份社)。其中:资产办作为村(居)委会的下属机构,代表村(居)委会行使原生产大队一级所有的集体资产的使用权和管理权。其收益主要用于维持村(居)日常运作,开展公共管理和社会服务等开支,部分收入较高的村(居)也划拨部分盈余资金给股份社提高分红水平。目前全区村(居)委会下设的资产办共178个。股份社是通过对原生产队或联队(自然村)一级设置的经济社进行合并重组和股份制改造,于1993年起成立。股份社一般以行政村为单位组建,即一村一社,个别规模大、人口多的村有以自然村(片)为单位设置,形成一村多社,全区现有股份社258个。股份社实行民主管理、民主监督,收入主要来源于土地承包、物业租赁等,其收益主要用于股民的分红。顺德的改革主要前后经历了1993年、2001年和2011年三个阶段。在第二阶段,针对村集体负债重、问题多,而将其与股份社进行分离,并成立资产办进行管理,收益主要用于公共管理、公益服务和偿还村级历史债务,对股份社则通过固化股权、量化资产,实行民主管理。这种将集体股权与村民股权分离改革模式,有效解决了集体经济历史负债问题,保障了村民利益。

(三)珠海香洲区公司化改革注重尊重公司和股东意愿

不同于东莞实施“市镇村组”四轮驱动,珠海注重城市可持续发展,在土地统筹后返还部分土地给集体,主要用于失地农民生活保障;同时,通过“村改居”和“政经分离”,减轻集体公共开支。1999年起实施公司化改革,更是给予股份合作公司充分的自主经营管理权,部分公司因此在征地拆迁或在城市更新改造过程中选择了一次性土地和资产转让或股权转让处置以获取一次性分红。如梅华街道的红山和香湾街道的华宇股份合作公司,即通过旧村改造基本上将资产处理完毕;香湾街道的香龙股份合作公司原609名股东将所持的股份全部转让同一名出资者,海城宏峰股份合作公司原555名股东有518名股东将所持的股份全部转让给两名出资者,卖出股份占全部股份的91%。在城市化过程中,房地产价格不断上涨,土地和物业资产仍处于上涨期,为短期利益而将资产一次性转让,这对公司和股民利益来说并非最佳选择;但既然已经实施公司化改制,股东自主选择一次性处置公司资产,政府理应顺应市场发展规律并尊重公司决策和股东意愿。但在公司化改革过程中,由于种种原因尤其历史遗留问题,部分社区集体至今仍未能顺利改制,部分公司出现集体资产贱卖现象并导致后续一系列矛盾纠纷。

(四)东莞试图以统筹管理盘活集体资源

目前东莞传统的集体经济发展模式和“三位一体”的基层管理体制,已越来越凸现出其局限性和弊端。近年来东莞着力以村级体制改革试点工作和创建全国农村综合改革示范试点市为主抓手,大力推进农村经济社会发展在管理权能、组织架构、集体经济管理、土地开发利用、社会管理和基本公共服务六个统筹,即在剥离村级行政职能,理顺村级组织架构,强化村组集体资产管理,统筹社区公共服务,完善社区治理体系等方面下功夫。具体来说,一是针对城镇化进程中村组布局分散、画地为牢、各自为政而导致的资源难以优化整合、社会管理滞后、公共服务不到位等问题,以调整村组管理规模为切入点,大力推进村(社区)管理权能统筹。二是针对基层组织机构不健全、管理边界模糊、权责不清等问题,东莞把理顺村级组织架构,建立社区各组织分工合作、职责明晰的新型社区管理体制,作为基层行政管理体制改革的基础工作来抓。三是针对农村集体经济管理粗放,村组资产负债率较高,收不抵支的村不断增加的问题,东莞开发建设了农村集体资产交易和“三资”监管平台,对全市固定资产、土地资源和经济合同建立台账,统一进行数字化管理,全市所有农村集体经济组织均已纳入“两个平台”网络软件系统接受实时财务监控,对集体土地等资产实行分级管理、集中监控和实时预警。四是针对集体土地各类问题,以开展农村土地产权制度改革为契机,开展了农村宅基地超标准面积部分有偿使用、“一户多宅”部分在本市范围内流转、改变用途的宅基地补交土地出让金、调整土地用途后流转出让等试点,并在建立集体土地产权保障制度、集体建设用地流转制度和探索土地统筹开发。五是针对东莞的产业集中在基层镇村、流动人口集中在基层镇村、社会管理的热点难点和重点问题也集中在基层镇村情况,重点推进基层治安统筹管理,加强基层流动人口和实有人口信息统筹管理,实施环卫统筹管理。六是以完善社区服务体系为着力点,大力推进村(社区)基本公共服务统筹。

四、东莞加快推进集体经济改革创新策略

在加强对集体经济的规范管理同时,当前东莞需抓紧时机,顺应产业转型升级和新型城市化发展趋势及市场经济规律,因时因地制宜,加快改革创新,有的放矢,推动集体经济转型发展。

(一)加强集体经济转型发展的政策引导

借鉴深圳经验,成立专项政策引导资金,制定资金管理办法,重点引导集体经济转型发展,重点支持包括环境综合整治、物业升级改造和创新、创业和创意等产业园区的建设,用于集体经济管理包括财务监管审计、管理平台建设、外部人才引进及公司管理层培训和薪酬激励等方面,通过政策引导,激发集体经济的发展动力活力。

(二)优化城市更新改造盘活土地和物业资源

城市更新是集体转型发展的重要机遇,是提升社区经营收入的最有效途径。考虑社区管理人员大多以原村民为主,文化程度普遍不高,对于公司运营、民主管理等专业知识认识不深,对经营风险存在强烈的回避心理,发展活力不足等因素。要改变目前单一的低水平租赁模式,实现转型发展,关键还得由市镇两级政府牵头做好城市更新规划,并推动股份合作社与有较大实力且专业管理强的市场主体开展项目合作。重点按照“政府规划,村社主导和市场主体”原则,通过招商引资和招拍挂等方式,推进旧村和旧工业区改造,发展科技孵化器、创意产业园、物流园、创客空间等产业载体和教育、医疗、电信、污水处理等公共服务设施,推动社区产业载体更新,改善村社区环境,盘活存量资源,提升社区资产价值。

(三)提升投融资服务提高村社理财水平

目前,各股份合作社掌控的资产资源普遍处于低效利用状态,不仅土地和物业资源利用率低下,公司流动资金存放在银行也是处于“被吃利息”状态。为此,应支持股份社与专业的基金管理公司、信托公司和证券投行等投融资机构合作,参与金融领域投资,提高资金理财收入。政府牵头引导有关金融机构在保证资金安全并方便资金使用情况下,与股份公司签订协议,提供委托理财、项目贷款等金融服务。

(四)探索成立资产管理公司优化村社治理结构

目前,制约村(社)股份合作社发展的关键问题在于政企合一和僵化的平均股权制度。虽然目前,包括深圳、珠海香洲区等地所实施的公司化改革从微观看来未必算得上成功,但宏观层面看却是好事,尤其对城市的统筹发展发挥了巨大作用。因此,集体经济公司化改革,并建立现代企业制度,将是解决股份合作社(公司)治理水平低下的关键和根本举措,也是解决城市资源可持续发展的根本途径。在目前集体经济管理制度尤其政企合一前提下,合作社要引进外部资本、专业人才及专业管理经验,打破僵化的股权制度和自我封闭状态,关键还是要借鉴现代企业制度,鼓励条件成熟的村组集体改革管理方式,可按照投资公司管理方式或者通过与专业管理公司合作方式,推动所有权与经营权相分离。由职业经理人和专业团队代替股份合作社对集体资产物业进行开发管理;理事会主要代表全体股东履行所有权和对经营人的监督职能。同时,完善民主管理、社务公开。合作社重大决策、经营管理的重要问题和涉及股东切身利益的问题,要事先经相应的机构民主决策,并及时向社股民公开。

(五)充分发挥“两个平台”管理作用

应加大投入,优化平台系统,提高平台的实用性和便捷性;打造集网站、微信、微博和移动app于一体的宣传推广平台,传统和新兴媒体联动,提高宣传力度,扩大平台影响。同时,健全平台管理措施,制定奖惩措施,包括以纳入平台交易作为规划国土、住房建设和市场监管部门办理相关手续的前提条件等措施,推动上平台交易。

(六)强化专业管理人员的培训与引进

管理层是治理结构中关键一环,管理人员的能力、素质和品质是保证集体经济组织治理能力的最重要因素。目前,我市大部分管理人员以“洗脚上田”的村民为主,文化程度低,缺乏公司管理的经验和廉洁风险的防范意识。因此,需加强对经营管理人员进行政策、理论、法律及业务培训。为此,可通过联合高校、党校开学习班方式,提高其管理政策和业务能力;组织合作管理层走出去考察学习其他地方先进管理经验,开拓视野,转变思想观念。同时,应面向社会广泛招聘职业经理人和专业管理人员,优化提升公司管理水平。

[1]龙岗区区委改革办.龙岗区“村改社”社区“政企社分开”改革实施方案[Z].2014.

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[7]广州市人民政府.广州市农村集体资产交易管理办法[Z].2015年.

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[9]珠海市香洲区海洋和农渔局.香洲区社区集体经济组织工作简报[R].2015(1-2).

[10]珠海市香洲区海洋和农渔局.珠海市社区股份合作公司规范和监管暂行办法(第84号令)[Z].2012.

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