政府主导下的大城市公益创投：运转困境及其解决*

吴新叶

（华东政法大学，上海 201620）

政府主导下的大城市公益创投：运转困境及其解决*

吴新叶

（华东政法大学，上海 201620）

中国的公益创投始于城市，而且表现出同社会组织发育水平相同步的特征。无论是投资主体结构还是在资金供给上，政府在公益创投上都扮演着主导性角色。体现在运转过程中，除了表现出支持性公益组织与活动能够获得优先资助的机会之外，项目制、委托—代理模式与绩效评估等也都充斥着政府管理的成分。政府主导有其历史合理性，但在运转中也带来了角色固化、流程反嵌、目标替代等问题。因此，有效的应对措施应在政府角色转变、流程优化和目标聚焦等方面展开。

大城市；公益创投；政府主导；社会组织

1.大城市具有丰富的资源动员能力，能够提供相对充分的资金支撑

中国社会公益事业发展总体上处于较低水平，根本原因在于资源配置不足。比较而言，大城市强大的财政能力为公益创投提供了资金可能。以上海为例，2016年公共预算收入人均约2.8万元，用于购买和资助社会组织服务的投入高达87亿元，可以想见其强大的公共资源动员潜力。①在人力资源方面，大城市也同样优势显著，它聚集了各类商业精英和社会精英，能够为公益创投提供源源不断的人才储备。而且，这种优势还因为其强大的资源聚集的溢出效应，如那些较为成功的公益创投组织都将总部注册在大城市：新公益伙伴(NPP)、南都基金会和岚山社会基金注册地为北京；恩派（NPI）、明德注册地设在上海。除此以外，一些大公司旗下的公益创投机构也设在公司总部所在城市。因此，作为私人部门和公共部门的中间地带，社会组织的壮大为公益组织的成长与发展实现了同步，公益创投已经成为城市治理的补充机制。

2.大城市社会组织发育程度高，有能力承接公益创投项目

大城市是区域性经济中心，巨大的经济增长也带来了快速的社会进步。这可以从社会组织的发育状况得到验证：据民政部发布的《2015年社会服务发展统计公报》统计数据显示，全国每万人拥有社会组织数量约为4.7个，而大城市则超过这个数字的1.5倍②（见下表）。通过对全国部分大城市（主要为副省级和一线城市）的社会组织数据整理发现：这个差异在地理区域上表现得并不显著，如北京、成都同西安三个城市的数据具有代表性；数据统计结果同城市规模和行政级别的差异也不显著，如北京、上海和宁波。社会组织的兴起不但能够承接政府转移出的部分供给职能，而且还能够“在更大范围内激发起市民的民主参与和相互协作的公共精神，在参与中培养市民的社会责任感，促进社会信任的达成。”[2]城市经济发展水平、社会组织发育状况、公共事务治理、公益事业发展等，形成了递进式的连锁效应。这些都在城市公益创投目标体系的清单之中。总之，在中国公益创投探索中取得明显效果的城市，基本是社会组织发育程度较高的大城市，城市的公益需求同社会组织发育状况呈现出同步性。

大城市 北京 上海 广州 深圳 哈尔滨 成都 西安 宁波 杭州 平均数量 7.2 9.8 7.8 7.4 7.8 7.0 9.0 9.9 7.9 8.2全国平均数的倍数 1.5 2.1 1.7 1.6 1.7 1.5 1.9 2.1 1.7 1.7

3.大城市的持续创新能力为公益发展提供了外部支持，尤其是不断创新的私人部门管理技术能够激活公益组织的潜能

城市最具活力的创新主体是企业。作为具有聚核效应的地理空间，大城市的单位产出能力有赖于主导性产业及相关企业。当前，中国大城市有越来越多的企业开始关注到公益创投的财政收益，并以此作为企业未来成长和业务拓展的动力之源。比如，总部设在大城市的很多大企业同时也将企业社会责任（CSR）部门及其业务活动聚焦于所在地城市的公益事业。浪潮集团、阿里巴巴、腾讯等公司都设有自己的公益基金会，均积极地参与受资助方的投资过程和管理行为。与此同时，城市公益活动的一些方式方法借用了企业管理的技术，大批经济精英与社会精英利用他们丰富的商业运作经验，在参与公益活动过程中不断尝试移植或有所创新，丰富了公益创投的管理技术。随着互联网技术的不断更新及其应用，公益创投的参与行为正在发生转变，线上与线下的互动赋予了公益创投更多的技术支持，为公益发展提供了更多的选项。

二、政府主导下的公益创投及其运转

中国公益创投主要是政府推动的，还没有出现发达国家中由企业、政府、机构投资者、基金会和个人等所形成的多元投资主体结构，因而在实践中也体现出有别于西方公益创投的不同运转方式。

1.支持性公益组织与公益活动优先

这涉及政府偏好及其选择。在实践中，有些地方将其称之为“定向型公益项目”“委托项目”等。国外有研究使用“聪明买家问题”(smart buyer problem)概念，能够解释这种现象，即符合投资方预期的公益组织或公益活动总会得到优先机会。由于政府对公益组织的认知影响着二者之间的合作关系，越是亲近政府的公益组织越是容易占据有利地位。[3]就当前中国大城市公益创投的政府偏好和治理任务，可以将获得优先资助的支持性公益组织和活动分为三类：

第一类是政策支持性的公益组织与活动。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”在笔者的调研中发现，由政府主导的公益创投项目已经将此四类社会组织列为优选对象，并予以特殊政策倾斜。第二类是社会发展需要的支持性公益组织与活动。根据国务院的统一部署，教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域是社会建设的重点对象，因而成为支持性优选目录。比如，上海杨浦区2016年安排的创投类项目集中于社会救助服务、社区为老服务、优抚安置服务、残疾人服务、就业促进服务、社区文化、社区体育、社区调解、公益慈善服务、社区志愿服务等十大类；在常州，公益创投的领域有社会救助、青少年问题、环保公益、文化公益、社会工作、特殊群体等七大类。这些均是当地社会发展迫切需要支持的领域。第三类是能够承接政府职能的支持性公益组织与活动。在政企关系、政社关系的改革原则下，政府放权与分权在本质上都是为了实现善治，是为了治理的合法性构建。[4]那么，在政府决意要下放的权力体系中，社会组织能否、以及愿意不愿意承接政府转移的职能，政府与社会组织的结盟越是牢靠，越是能够形成更多的合作。[5]

2.项目制的借用

项目制原本是打破行政系统科层制与行政区划体制约束而存在的一种补充机制，以体现资源的公平配置原则。比如，国家财政通过专项资金（项目）的渠道对城市弱势群体福利改善进行干预，破解了地方“财权”与“事权”的不对等问题，也突破了省级政府的行政级别壁垒，较好地实现了社会公正的目标。在城市的公益创投中，项目制不约而同地成为政府所青睐的资源配置方式，其原因是：一方面，项目制自身具备全过程管理的优势，有助于对公共资源在时间、成本、质量、风险、契约等各个方面实施有效管控；另一方面，项目制管理的权责关系集中，作为“发包”方的行政机构能够绕开科层制（如单位制）的常规程序，[6]快速动员公益组织参与。在以财政年度作为考核单位的政府机构运作中，这一优势十分显著。那么，项目制是如何在公益创投中得以实施的呢？

首先，由政府主管机构（通常是民政部门）直接调配资金。在常州，市民政局是公益创投的主力单位，该市的部分街道、教育局、人社局、妇联等跟进，以项目制落实其职权范围内的创投事项。昆山市投入公益创投的政府机构规模更大，每年大约有二十个政府职能部门跟进实施。当前，公益创投的资金来源已经实现了双轨制，彩票公益金与财政预算并行，越来越多的政府机构开始将公益创投纳入部门财政支出范畴。在实施公益创投的城市中，对于资金管理都是十分严格的，资金发放、检查与验收的权力都直接控制在政府手里，不会放权到第三方委托单位。其次，组建专项工作小组。鉴于公共资金使用的规范性要求，对公益创投的资助都制订了一些实施细则，特别是程序性规范确保项目制运转不会偏离科层制的轨道。因此，设立由主管机构（如民政局）领导下的工作小组成为常态，一般由分管的副职领导担任组长，成员则由来自于职能科室人员、协同单位人员等组成，负责对创投项目实行跟踪管理和监督。[7]再次，以公共部门的财政管理模式实施中期督查和年度检查。这些措施客观上为政府投资方对项目偏差的发现、判断和纠偏提供了新机制与新机会。最后，弹性激励与评比。在政府主导的公益创投项目管理中，评比作为管理的最终环节，其目的既是为了激励也是一种宣传方式。在创投项目实施之初，政府投资方已经预留了部分资金用于项目奖励。一旦某创投项目获得了理想的社会反响，或者在更高一级媒体上被报道，就有可能获得额外奖励。如果项目能够得到上级部门或者上级领导的肯定或批示，则该项目就有机会成为“示范项目”而获益更大。

3.委托—代理模式的创新及其应用

从大多数城市公益创投的实践来判断，第三方代理模式是广为采用的方式，即政府通过委托社会组织担当出资人角色，并对公益创投实施全过程管理。据笔者的调查发现，这种委托—代理模式大体有两种不同方式：一是全权代理，即第三方代行出资方的权利义务关系。以上海第一届公益创投大赛为例，恩派（NPI）作为民办非企业单位接受上海市民政局的委托，组织实施全市性的公益创投活动。恩派公开发布创投信息，根据民政局制定的标准遴选合格的社会组织、实施培训、项目评估与验收等。鉴于代理方（全权代理）的权责过大，操作过程中存在信息不对称等问题已经影响到公益创投的深入发展，该模式正在淡出[8]；二是部分代理，将公益创投分割为程序不同的环节，并分别委托不同的第三方主体加以落实。以江苏常州为例，市民政局确定了年度公益创投目标和任务后向社会公开招标，委托团市委负责宣传和推介，委托常州众柴公益研究发展中心对参与投标的社会组织进行遴选，并对中标单位组织培训，最后邀请外省市的第三方社会组织进行绩效评估。类似的部分代理模式在江苏昆山也得以体现：政府设定公益创投的范围与条件，向全社会发布信息；委托爱德基金会设在昆山的爱德社会组织培育中心负责考察与评估，同时对入选公益组织进行培训；通过“五彩公益创投平台”、大学和科研院所专家及社会共同对创投项目进行监督和评估。

委托—代理模式开启了政社合作、政社互动的大门，在管理方法和机制上有所创新。可以肯定的是，随着公私伙伴关系和技术运用的进一步加强，委托—代理模式不是公益创投运转的唯一方式，终将被改造或替代。

4.以政府管理为本位的绩效评估

从西方公益创投的经验看，公益创投的绩效标准侧重于公益组织的能力建设、高度的参与性、中长期的资金支持和退出条件等要素。中国有所不同，政府主导下的公益创投绩效评估体现出政府管理的特征，主要有三：一是追求即时效应，以能够解决当年度城市治理中的现实问题为原则。诸如社区治理、灾害救助、老弱病残群体的服务等问题，在公益创投项目实施时都有指标要求，并作为“政绩”列入行政管理考核体系[9]。二是投资周期以年度为单元，而且仅仅限于资助一次。一般认为，公益创投的根本目的在于提升公益组织的能力，在组织成长周期的角度往往需要多年连续不断的“培育”才能奏效。国外以私募基金和社会企业为主的公益创投周期大多设定为三到五年，而国内通行的一年资助周期显然是行政本位制的结果，主要是受制于现行财务管理制度。但是，一年周期的创投绩效是不显著的，根本无法使所资助的公益组织在政策倡导、理念落实、项目的社会影响力等方面有充分的实证数据支撑。三是退出机制的政府管理本位。当前实行的项目制公益创投，通常的做法是项目结束之时即是投资终止之日，并没有采取市场类投资的股份制转让、回购等方式。显然，绩效评估结果是以政府管理的标准得出的，因此退出的参照指标就无需考量社会影响力、财务收益和稳定状况等因素。如此一来，公益创投只是“借壳”示人，实质上的运作仍然是行政科层制的方式而不是非营利组织的运作逻辑。

三、大城市公益创投存在的问题及其表现

1.政府主导的角色出现固化，治理创新限于被动

在中国，公益创投呈现出同质性的特征，既有政府主导方式的相似性，也有资金来源及其使用上的拷贝色彩，甚至在运转过程上也表现出极大的雷同特征。如果说公益创投的形式雷同尚不足挂虑的话，那么创投的主体单一性结构则给城市治理带来了更多的不确定性：一方面，政府角色仅限于投资者。调研中发现，几乎所有城市都惊人相似。在经验上看，政府作为投资者是世界通行的做法，但并不是作为主导性的角色而发挥作用，更多的基金会等社会企业才是激活公益创投的动力。反观中国的城市公益创投实践，政府主导性角色无可撼动，有些城市政府甚至成为唯一“投资”主体；另一方面，公益创投过程充斥着行政管理的特征，社会治理的政社关系边界依旧模糊，治理的最大不确定性是无法确保公益组织的相对自主性，政府主导有不时突破边界的风险。

这些不确定性已经影响到城市治理的创新。在中国，实践部门和理论界基本达成共识，宜在厘清权力边界的前提下定位政府在公益创投的角色，而“政社分开”则是其中的基本原则之一。[10]比如，政府在选择创投伙伴时所坚持的“支持性公益组织与活动”优先原则，将在客观上诱使公益组织改变行动策略，走“亲政府”的路线。大城市在中国公益创投实践中扮演过先行者的角色，如果投资主体地位和投资方式与运转模式不再具有创新性，则不利于大城市在改革开放进程中发挥领头羊的作用，大城市作为公益创投的试验田也难以提供更多可复制的经验。近年来，随着政府“投资”方式逐步从政府购买转向政府资助两种方式并存，政府主导的成分更加突出。无疑，这不符合公益创投的发展规律，急需改变。

2.参与方向“反转”，加剧了政社关系的依附效应

理论上，为了保证公益创投的财政收益和公共利益，投资方有权利介入公益创投及其运转过程。根据世界各国的经验，“高参与性”是公益创投的突出特征，即投资方须参与到接收方的投资过程，须有效参与到资本运作与决策中去，并尽可能地影响社会目标设定及其增值服务等方面。在中国的大城市公益创投中，由于政府借鉴了传统的项目制方法，客观上造成公益组织反过来“参与”政府项目：公益组织需要对照政府确立的《项目指南》进行申报，在项目意图、立项条件、申报程序、资金分配、实施规则以及考核审查办法等方面，须迎合政府投资方做出的规定，否则无法获得公益创投资金。

这种方向性“反转”无疑是行政管理的科层制因素在起作用，加剧了“强政府”的格局，在实践中带来了很多消极后果：一方面，政府的公益项目基本是年度性的短期投资，目标导向不具有战略性，因而参与机制多具有应对特征，难以对公益组织的能力建设有实质性的促进作用；另一方面，“项目治理”是单一目标的管理方式，而公益事业建设则具有综合性特征。二者之间的紧张导致公益组织反过来要“迎合”政府管理的诉求，造成公益创投的碎片化。比如，社区为老公益服务，在民政部门管理思维中是单一的“专项事务”，通过专门的项目治理即可达到目的。但是，在公益组织的实施中，这是一个无法割裂的综合性整体结构，仅专业社工方面，就涉及医疗保健护工、心理与情感义工、病理看护等等，绝不是一个公益项目就能够解决的。因此，在公益创投中过于“迎合”政府项目制的“一事一议”“专款专项”等原则，将影响到公益组织的运转。

3.流程“反嵌”，被动回应社会需求

“回应”是一种被动的治理方式，是在治理难题发生后的应对方式，不具有可预期性。客观上分析，中国城市出现的公益创投现象本身就是政府“回应”城市公共治理的结果。因此，在社会企业投资意愿不足、公益组织发育程度低的当下环境中，权宜性的应对式治理方式已经在治理流程上产生“反嵌”效应。

其一，政府追求资源配置与利益整合，因政府主导与公益流程的紧张而导致资源耗散，加大了公益治理的边际成本。由政府出资解决融资问题本是公益发展的资源配置方式之一，但囿于政社边界的约束，政府不能直接介入公益组织及其运转过程，只能以委托—代理等间接方式行使出资人的权利和履行相应义务，管理成本的增加则意味着减少了公益创投的产出。其二，依附于科层制的技术治理在社会组织运转中产生了耗散效应。如前所述，作为改革先行者的城市政府在公益创投过程中自然尽量避免触碰政社边界的红线，但政府主导下的投资行为难免掺杂着科层制的程序性要件，对公益组织产生了吸附效应，削弱了公益组织的自主性，从而成治理性难局。③比如，针对代理组织的“转包”、利益侵占、越权干预等问题，政府不得不调用更加复杂的治理手段加以应对，显然不符合自主治理的逻辑。其三，退出程序的“反嵌”。典型的表现是时下实行的年度项目制。一般情况下，政府项目能够对公益组织和公益活动起到激励作用，比如在养老服务实践中就出现了“政府自上而下推动的勉力协同型和需求导向催生的互惠共生型合作模式”[11]就是例证。但是，现行一年制周期的项目并不符合公益创投的退出条件要求，并可能导致两种有悖预期目标的结果：一是在资金用罄，受资助方没有达到公益创投的目标，但项目制禁止继续对同一个项目再投资，造成该项目不可持续；二是城市存在的公益难题没有解决，次年需要换一家公益组织进行再投资，客观上造成同一项目的重复建设。更加糟糕的是，第二年遴选的项目依然没有达到投资预期，还需要第三年再投资，如此进入恶性循环。退出机制的“反嵌”导致项目的“诱饵”激励机制失灵。④

4.绩效评估存在工具单一、指标模糊等弊端

按照西方公益创投的常规做法，社会影响力和财政回报是绩效评估的两个核心指标。比如，英国的社会回报投资评估工具（Social Return on Investment，SROI）是通过对利益相关方的网络来分析社会影响力，另一个测量减贫状态的PPI(The Progress out of Poverty Index)指标，以及以环境为对象的IRIS评估工具等等，都从不同侧面对公益创投绩效做出判断。从中国实施公益创投的初衷看，政府作为出资人的确没有获得财政回报的意图和预期，所以终评工具多是财务会计及其审计手段，而经费使用状况则是为数不多的考评指标之一。显然，系统性公益创投评估指标体系的缺位，导致无法获得客观而科学的评估结论，不能为公益创投再决策提供数据支持。在一些地方，评估走过场并不鲜见，甚至还存在省略评估程序现象，则更令人忧虑。

四、公益创投的完善及建议

1.政府：从主导角色到伙伴期待与角色拓展

伙伴期待就是希望实现公益创投主体多元化，呼唤社会企业等主体的积极参与，为公益创投提供理想预期。在伙伴期待中，不是要政府即刻从主导角色抽身，而是要通过公益情景创设，促进对公益的角色认知、学习与采择，在激励共治伙伴的行动中达到“强政府—强社会”的理想状态。

与此同时，要使政府从投资者的单一角色中转型，需要在以下四种角色中加以拓展：一是资助者角色的修正。根据公益发展的经验与趋势，政府的投资者角色应在补充性作用上有所侧重，在私募基金、社会企业和其他投资主体不愿涉足的投资领域发挥“填补”作用；二是规制者角色的强化。鉴于政社关系的约束，政府对于创投过程是缺乏监管的，所以大多数项目成果并不令人满意。公私伙伴关系（PPP）表明，政府在公益创投的中后期不能缺位监管者角色，否则将导致创投目标无法实现；三是调控者角色的定位。在管理职能上看，调控是针对公益创投中出现游离于目标的一种矫正，使公益组织的活动及其结果最大限度地接近设定目标。公益创投是社会治理的一个环节，是政府与社会组织合作治理的一种范式，因此合作者角色需要政府以权利平等的姿态对待创投伙伴，在参与创投的过程中采取合作的方式，而不是科层制治理的命令与服从方式。

2.流程再造：强化监管

在公益创投实践中，大多数城市存在“重两头轻中间”的现象，即对于公益项目的申请和验收这两“头”尤为重视，而过程监管几乎处于缺位状态。比较而言，实践中的创投申请环节是比较规范的，在程序规定和公益项目的构成要件上均有比较完整的管理。基此，当前公益创投宜实行全过程监管：一方面，选择性激励。对基金会、社会企业和个人参与公益创投进行政策导向，尽快形成多元投资格局。激励政策宜在突出事关城市社会发展的社会工作、社区治理和社会管理等重要领域，激励更多社会资本投入，优化城市公共服务的供给结构；另一方面，凸显权威监管的地位。对创投过程实行动态监测，及时披露监管信息，纠正创投过程中偏离目标的行为。比如，针对创投项目实施中出现的服务时间和内容“双缩水”、变更服务方式、违约服务甚至是编造虚假报表等目标替代现象，政府要做出权威控制，并做出限期整改、终止项目和违约追偿等惩罚性决定；再一方面，结合公益事业发展规律和行业规范，制订符合公益创投需要的标准。创投标准化的可行性方案有二：一是将发达国家或成功城市的经验加以引进并适度改造。比如，SROI、PPI、BACO、QOL，以及IRIS等工具，在欧洲都具有很高的认可度，能够为中国的公益创投提供可资借鉴的参考；[12]二是结合城市公益实践需要，在创投资格设定、公益服务流程等方面，制订相关标准体系。对于大城市而言，后一种标准体系的规范化、科学化水平直接反映出城市的创新水平和创新能力。

3.目标达成：分类管理与能力建设

针对当前大城市公益创投中存在的目标替代问题，当务之急是做好应对。

其一，分类管理，将“创业”与“投资”进行再整合。国际上关于公益创投的目标是通过投资公益组织以满足公益服务的需要，因此重点是“投资”：谁投资？投资到哪里？如何投资？这种公益模式传到中国后有所发展，突出了“创业”的成分。因此，很多城市在推广过程中，小型、新注册、新业态的公益组织多成为优选对象。比如，在上海恩派（NPI）所组织实施的第一次公益创投大赛中，共有59个公益机构中标，其中有36个获得项目的非营利组织成立时间不足四年，上海对“创业”的资本倾斜显著。[13]常州市则将准入门槛降低到“成立半年以上”。据调查，很多城市推行“同一个项目仅资助一年”的政策动因就是出于对“创业”的考量。政府对于“投资”的态度非常明确，即不求财政回报而惟愿社会效益提升。在这个意义上判断，很多正在推行中的公益创投并不是“投资”行为，而更像是政府购买社会组织服务。如果实行分类管理，未来的创新领域是在“投资”上有所突破，并使之成为可复制的模式。

其二，目标聚焦，侧重于公益组织的能力建设。鉴于当前政府主导下的公益创投“忽略”能力建设的事实，未来投资的重点需要进行目标聚焦：一方面，改变政府自上而下制定目标的惯性，鼓励公益组织参与到创投目标的决策中来；[14]另一方面，优化目标体系，主要有：侧重于公益组织的战略规划与使命建设，构建以公益价值观为核心的能力体系；侧重于公益组织领导者的能力建设，特别是政策能力、管理能力、协作能力等；侧重于公益组织的项目开发与管理能力建设，为社会建设提供良好的治理效果和社会影响力；侧重于公益组织的治理能力建设，突出深度参与、社区服务、团队合作、公私关系（PPP）、资源利用与开发、战略协同创新等能力建设目标。

注释：

①其他二线城市的人均公共预算收入无法同上海相比，如苏州人均公共预算收入仅为1.6万。如果以税务总收入计算，则上海人均收入更高，达到人均约5.1万。参见杨联民、李刚：《上海“十三五”财税改革开局良好》《中华工商时报》2017年1月3日，第2版。

②数据来源：民政局官方网站、统计年鉴等。其中，全国平均数测算数据来源是民政部：《2015年社会服务发展统计公报》，民政部官方网站http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607/20160700001136.shtml浏览日期2016年11月12日。

③在西方话语体系中，威权主义或者威权协商主义是贴给中国公民社会的标签。技术治理的工具理性特征决定了中国社会组织的发展还有很长的路要走。赵娜：《民间社团的发展：协商式威权主义在中国的兴起》，孟庆波译，《国外理论动态》2014年第3期。

④有研究称之为“钓鱼工程”，项目就像“诱饵”，提出项目申请就是愿者上钩。参见周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。

[1]Certo,S.T.&T.Miller.Social Entrepreneurship：Key Issues and Concepts[J].Business Horizons,2008,51(4)：267-71.

[2]吴新叶.大都市社会管理中的NGO参与：制度化路径及其实现[J].上海行政学院学报,2013,(5)：31-39.

[3]Michal Almog-Bar,Ester Zychlinski.Collaboration between philanthropic foundations and government[J].International Journal of Public Sector Management.2014.27(3)：201-211.

[4]Reza Hasmath,Jennifer YJ Hsu,eds.NGO Governance and Management in China[M].New York and Oxford, UK：Routledge,2016.

[5]Carolyn L.Hsu.Beyond Civil Society：An Organizational Perspective on State-NGO Relations in the People's Republic of China[J].Journal of Civil Society,2010.6(3)：259-277.

[6]管兵、夏瑛.政府购买服务的制度选择及治理效果：项目制、单位制、混合制[J].管理世界,2016,(6)：24-39.

[7]王劲颖.上海公益招投标与公益创投的制度变迁[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报,2014,(1)：71-77.

[8]魏晨.公益创投的实践成效与反思——以三省八市的公益创投为例[J].中国社会组织,2016,(7)：51-53.

[9]赵宇新.公益创投：政府模式东莞实践的思考[J].中国社会组织,2016,(18)：41-42.

[10]李健.公益创投政社合作模式研究[J].社会建设,2016,(5)：50-57.

[11]钟慧澜、章晓懿.激励相容与共同创业：养老服务中政府与社会企业合作供给模式研究[J].上海行政学院学报,2015,(5)：31-40.

[12]刘志阳、邱舒敏.公益创业投资的发展与运行：欧洲实践及中国启示[J].经济社会体制比较,2014,(2)：206-220.

[13]蔡琦海.公益创投：培育非营利组织的新模式——以“上海社区公益创投大赛”为例[J].中国非营利评论,2011, (1)：164-182.

[14]沈瑞英、赵志远.特大城市社会组织能力建设机制研究[J].华东理工大学学报(社会科学版),2015,(2)：15-24.

Venture Philanthropy Dominated by Government: Operational Predicaments and Solution in Metropolis China

Wu Xinye

Venture philanthropy originated from city in China,the parallel progress with non-profit organizations is the eminent characteristics.The government played a dominating role in both investor structure and capital suppliers.Pro-government organizations and activities can get venture opportunities easily.Furthermore,project management,trust-agency model and performance evaluation are all dominated by government.All above result in many predicaments as government dominant role solidification,anti-process embeddedness,and goal displacement,etc..It is certain that the metropolis China are devoting into innovation of venture philanthropy.

Metropolis;Venture Philanthropy;Government Dominance;NPOs

作为中国改革开放的前沿地带，城市率先实行政府向市场分权、国家向社会分权的改革探索，并由此开辟了社会组织参与城市治理的新空间。当更多地方致力于社会建设的时候，城市则开始关注更为前沿的公益创投问题。其中，大城市始终处于潮头地位。尽管这些探索仍然处于未定型阶段，但正在显示出中国特有的渐进改革特征：将政府管理范式稍加改造就应用于公益创投、以现实主义的立场解决城市社会发展中的难题、在局部或小范围试点的基础上寻求推广的可能性。值得注意的是，中国大城市的公益创投有别于发达国家，鲜有企业、基金会、非营利组织等多元投资主体参与，基本上为政府拉动，资金来源也多为公共资源，体现出显著的政府主导特征。

一、大城市公益创投的兴起

所谓公益创投，系指为了公共利益而对公益组织提供资金支持的社会融资工具及其方式。公益创投源于西方的公益投资（Venture Philanthropy），以社会企业、第三部门以及其他资本途径的运作，*本文系国家社科基金重点项目“社会组织参与应急治理的政策激励研究”（项目批准号：16AZZ015）的阶段性成果

2017-2-10

吴新叶 男（1968-）华东政法大学政治学与公共管理学院教授 博士生导师来提升社会公益的资本回报率。[1]中国的公益创投在本质上也是社会融资的方式创新，但城市尤其是大城市为什么会成为公益创投的主战场呢？

（责任编辑 矫海霞）

D632.9

A

1009-3176（2017）03-038-（8）