“大市政”协同治理机制与旅游公共服务质量改进*——以厦门市思明区为例

陈振明 兰海军

（厦门大学，厦门 361005）

“大市政”协同治理机制与旅游公共服务质量改进*
——以厦门市思明区为例

陈振明 兰海军

（厦门大学，厦门 361005）

“大市政”协同治理机制是以某一区域行政体制为基础，以特定公共需求为目标，以市政园林、旅游等部门为核心，以规划、交通等部门为支撑，协同供给公共设施、公共场所、公共服务等，合作治理城市环境、城市卫生、城市乱象等，促进区域经济社会和谐共享发展的政策工具。本文以厦门市思明区为例，分析如何通过“大市政”协同治理机制构建，促进旅游公共服务质量的改进。作者认为，在深化改革、新常态发展、新型城镇化等情景下，现行市政管理体制亟需重构。在既有条件约束下，可以构建“大旅游协同发展、大数据协同共享、多部门协同服务、跨部门协同监管”的“大市政”协同治理机制，协同促进旅游公共服务质量发展、转型发展；在未来则应优化为城市协同治理机制，为城市的质量发展、绿色发展、共享发展服务。

大市政；协同治理；旅游公共服务；厦门市思明区

当我国发展进入新常态、改革步入深水区之后，深层次、结构性矛盾增多。在城市旅游领域，如何在既有约束条件下，按照国家全域旅游的战略部署，推动并实现旅游城市的协调发展、开放发展、共享发展、绿色发展？如何通过体制重构及机制优化来促进公共服务质量改进，这是一个值得探讨的重要的理论与实践问题。本文以厦门市思明区为例进行探讨。

一、“大市政”协同治理机制的内涵

所谓的“大市政”协同治理机制，是以某一区域行政体制为基础，以特定公共需求为目标，以市政园林、建设、城管、旅游、文体等部门为核心，以规划、交通、水利、公安、质监、市监、安监、民宗、民政、财政、地震等部门为支撑，协同供给公共设施、公共场所、公共服务等，合作治理城市环境、城市卫生、城市乱象等，促进区域经济社会和谐共享发展。它既要满足市民（含外来游客等）一定空间内的生产生活、休闲休憩等基本需求，又要实现一定时间内的客流疏导、均衡接待、质量提升等发展目标。可见，这种协同治理一般以当地政府和利益相关者、企业等为主体，以解决社会共同关注的某一问题为目标，借助友好互动、共同参与、科学决策等手段，通过共同分担责任，最终实现资源共享、利益共赢、质量改进的行动过程；具有主体多元、目标统一、协作互动等特征。

“大市政”协同治理机制源由协同学和治理理论的综合运用。协同学(Synergetics)强调通过自组织促使系统有序化，通过集成促使系统效应大于各部分总和[1]。伴随着新公共管理运动兴起，从政府扩散到社会的公共性，使协同合作成为社会治理理论研究的必然趋势[2]。协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续过程，其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式制度安排[3]。尽管西方各国政府改革的动因、议程、战略、策略以及改革范围、规模、力度均有不同，但都具有一种相似的基本取向，那就是采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”纲领[4]。Judy Johnston等[5]以澳大利亚案例的经验教训探索公私合作关系治理。Tamara A.P.等[6]以美国Dairy Gateway可信的环境改善案例探讨与政府协调的协同治理。John P Burns等[7]研究了香港治理体制变迁与公共服务协约演变。Tony Bovaird等[8]以英国影响公民参与的复杂治理机制研究如何激活公共服务的集体协同生产。Ricardo S.等[9]探讨了协同治理实践。Lisa Blomgren Amsler[10]从管理、政治与法律整合角度探讨协同治理。Nicola Ulibarri等[11]研究了网络结构与合作治理的关联。显然，协同治理作为政策工具是公共管理越来越重视的发展路径之一。

当前，在改革步入深水区、发展进入新常态、大力推进新型城镇化的大背景下，更强调复杂环境下的协调发展，更注重互联网时代的开放发展，更注重利益多元情境下的共享发展，更注重资源约束条件下的绿色发展。“大市政”协同治理机制，不以资源占有为目标，而是专注流程优化、机制创新、质量提升，重心在于协同和治理，而非占有和重构，它强调服务过程中的公民导向、共同使命与协同配合，可以在较短时期取得立竿见影的效果。因此，它是未来城市治理现代化的发展方向。

二、将旅游“大市政”协同治理机制的构建提上议事日程

思明区是厦门市旅游核心区，2016年共接待国内外游客约4768万人次，实现旅游总收入约698亿元。过去10年其旅游接待量和收入均实现翻两番；过去6年其游客人均消费仅由1118.93元增至1464.62元，过夜游客占比则由52.13%下降至45.95%。主要问题是市政体制不协同，制约了旅游公共服务协同治理，影响了其内生性增长、内涵式发展。在国家旅游局强力推行全域旅游背景下，思明区建构旅游“大市政”协同治理机制是目前更有效、更便捷的政策工具选项，有助于思明区在经济发展新常态下推动质量发展、转型发展。

1.现行碎片化管理体制阻碍公共服务质量提升

思明区涉及市政管理的职能部门主要有市政园林、城管执法、建设、文体出版和旅游5个行政局。其中，职能最广、权力最大的是区市政园林局。它“上管天下管地、中管道路绿化与保洁”，对应市政园林（林业）、农业、水利、海洋与渔业、气象等5个市级职能部门。它负责管理金榜山等3座山地公园、中山等6座平地公园、150座公共厕所；同时负责管养辖区130多条、长达80多公里的市政道路和维养辖区内夜景设施等；更是以3000人之规模负责城区道路保洁、背街小巷等全域保洁，其工作重心是“惠民生”而非旅游服务。职能第二大的是区城管行政执法局。它负责集中行使市容环境卫生、城乡规划、土地、城市园林绿化、风景名胜资源保护、市政公用、环境保护、市场监督、公安交通、历史风貌建筑保护等10项城市管理行政处罚权，其工作重心是“城市管理”而非旅游服务。职能第三大的是区建设局。对应建设、规划、人防、国土、地震等5个市级职能部门，负责人民防空设施监管、土地房屋征收、老城区有机更新、地质灾害防治等，其工作重心是“民生福祉”而非旅游服务。职能第四大的是区文化体育出版局。它拥有近5万平方米公共场馆，1座一级文化馆、1座一级公共图书馆、40座24小时自助图书馆，指导260多支业余文艺团队。尤其以举办郑成功文化节、“中华情·中国梦”、海峡两岸文博会、全国沙排锦标赛等文体活动吸引了大量国内外游客，其工作重心是丰富文体活动而非旅游服务。职能最小的是区旅游局。剔除协调、配合职能和常规工作外，它不控制任何旅游要素资源，其责任是“稳增长”，工作重心是推进全域旅游服务。显然，思明区市政管理体制分散性、“碎片化”问题严重，对优化配置旅游资源，提升公共服务质量，推动全域旅游发展极其不利。

2.协同治理有助于创造公共价值

通过体制转型整合资源推动旅游公共服务，理论上最便捷、最有效、最节约成本，但受制于行政体制、部门利益等，实际未必最经济、最可行。对于这种资源整合的改革往往讳莫如深，能够把资源整合进来，领导会成为“神人”；若把资源整合出去，领导将变成“罪人”。这里既有基本国情因素存在，也与长期以来政府“碎片化”有关，它是困扰政府效能发挥、影响公共服务水平提升的一个重要体制性原因[12]。旅游活动都是围绕一定时空范围内的景观、建筑、人文、风物等展开，而这些物品或多或少都是由市政园林、旅游、建设、文体、城管等部门提供。以往旅游更多是在特定景区（点）内游憩休闲，而在全域旅游视域下游客更注重一定地域范围内的体验性、感受性，对旅游公共服务提出了更高要求，既要求服务设施的完备性、覆盖性，更要求服务供给的回应性、精确性。因此，应采取协同治理机制做好内部潜力挖掘，主动应对外部挑战，放弃“各唱各的调、各吹各的号”，努力做到“1+ 1＞2”。在服务型政府理念和经济增速下行等制约下，政府行政成本意识会更强烈，将努力寻找一条“少花钱多办事、花小钱办好事”的工作路径。“大市政”协同治理机制具有促进部门间协同、节约行政成本和治理资源、促进开放式决策和实现部门信息共享等价值。因此既可驱动旅游的质量发展、协同发展，又可促进城区民生服务的和谐发展、共享发展。相比市政管理体制整合性转型，当前“大市政”协同治理机制更经济、更有效。

3.协同治理机制具有现实可行性

市政园林、旅游会展、文化体育、城管执法、城乡建设等都是“大市政”协同治理机制的核心供给环。城市旅游公共服务发展必须以市政设施完善为前提，而市政事业也必须考虑旅游公共服务需要，甚至在旅游资源丰富的思明区，更应优先考虑旅游公共服务完善。若孤立发展市政事业，就算居民一时满意，没有产业支撑终究会沦为无源之水，终将走上涸泽而渔的绝路；若封闭发展旅游服务业，就算经济一时繁荣，但无法协同回应游客需求，在激烈市场竞争中胡乱出招，最终也会被游客“用脚投票”。目前，思明区政府部门机构设置是最新一轮“大部制”改革成果，是依据2015年初全省政府工作部门机构改革精神完成的。这次改革基本理顺了市区两级部门职能对应关系，但未理顺推动全域旅游发展所需的旅游运行体制。事实上，此前思明区实行旅游与园林组合的运行体制，并在这种体制下作了一些旅游与园林协同发展的工作尝试。按照全省机构改革要求，思明区原旅游园林局被一分为二，保留原有旅游职能并增加会议展览职能，对应公务员减少2名（共6名），保留原有旅游质量监督管理所。园林职能则与原区建设局剥离出来的市政职能合并组成前文所述的超级职能局。显然，作为最新改革成果，思明区现有行政机构还有一个持续的生命周期存在，短期内不太可能再次调整变革机构设置。因此，基于改革稳定性考虑，在不改变权属关系前提下，采取“大市政”协同治理机制，推动思明区旅游公共服务的质量改进、转型发展，不失为一种好的政策谋略。

三、“大市政”协同治理机制的设计

当前我国已进入全民旅游和个人游、自助游为主的全新阶段，作为综合性产业在经济社会发展中发挥的作用和影响更加广泛，时代赋予旅游业的责任也空前加大，传统的以抓点方式为特征的景点旅游模式，已不能满足现代大旅游发展的需要[13]。在既有条件约束下，可以设计一个“大旅游协同、大数据共享、多部门服务、跨部门监管”的“大市政”协同治理机制（图1），改进旅游公共服务，推动思明区质量发展、转型发展。在此机制中，以大旅游为核心，协同大数据共享、多部门服务、跨部门监管，促进旅游公共服务改进；以大数据为平台，支持多部门协同供给、跨部门治理监管、大旅游协同发展；以多部门服务为抓手，优化服务、促进服务，借助大数据共享即时回应游客需求；以跨部门监管为依托，促进大旅游协同、大市场稳定、公共服务提升，借助大数据共享持续改进旅游公共服务质量。

图1 ：“大市政”协同治理机制运行图

1.“大旅游”协同发展

——树立大旅游发展理念。旅游服务业综合性强、覆盖面广，需要与商业、交通、文化、城建等各个部门加强沟通和协调。因此，必须树立“大旅游”观念[14]，上上下下都形成旅游优先的战略理念，同时把部门间协同发展上升到行政区协同发展的高度。建议思明区从战略层面确立大旅游协同发展理念，并在体制机制、资源整合、项目资金、质量提升、人才引进等诸方面给予政策倾斜。

——选择全域大景区型发展模式。全域旅游开发模式大致有全域大景区型、全域旅游服务聚集型和全域“+旅游”型三种[15]。思明区既有核心旅游吸引物，客源市场庞大且稳定、旅游在当地经济中占主导地位，又有完善的基础设施和资源。目前，厦门市4级以上（即优秀级）旅游资源单体共67个，思明区占了33个，其中5级资源更是占了全市71.43%。思明区吃住行游娱购等要素资源齐备，游客接待量、旅游收入10来年均保持高速增长，长期占全市70%以上，符合发展全域大景区要件。建议思明区选择全域大景区型开发模式推进旅游公共服务，着力打造全国全域旅游先行示范区。

——把握大旅游发展难点特点。旅游公共服务意味着全体居民都有可能成为旅游接待服务者，真正实现“人人都是旅游形象、个个都是旅游风景”的全员旅游服务体系[16]。不管是有偿服务还是无偿服务，都必须借助服务体现者——人来实现。在旅游公共服务视域下，辖区内每一个人，甚至每一座设施、每一栋楼房、每一个角落、每一寸土地都应该是旅游形象展示的载体。建议思明区持续运用文明创建、社会综合治理等有效机制，协力打造安全、文明的旅游休闲软环境。思明区地处老城区，风貌建筑、人文史绩等较丰富，开发较充分。建议思明区把工作重点放在设施完善、功能优化、资源整合等方面，通过补齐短板、分散客流、拓展价值链，全力推进全域大景区建设。让游客在感受时光倒流的同时，也感受品质非凡的旅游公共服务。

2.“大数据”协同共享

——提供大数据服务。所谓大数据是指所涉及资料量规模巨大到无法通过目前主流软件工具，在合理时间内达到获取、管理、处理并整理成为帮助企业经营决策更积极目的的数据，即不能用随机分析法（抽样调查）这样的捷径，而采用所有数据的方法[17]。建议思明区依托该市初步搭建的旅游大数据管理平台，为大旅游协同、多部门供给、跨部门监管做好共享服务支持。将辖区内涉及旅游投诉以及吃住行游购娱厕等信息，整合在一个平台上，比如全部协同至12301或12315，做到统一接听、协同处置、统一问责、统一反馈，以降低投诉率、提升旅游公共服务质量。提供全区旅游大数据交换、存储、计算、开发等服务，促进大数据价值深度挖掘，开展旅游精准营销，为来访游客个性化旅游提供后台服务支撑。

——提供一站式服务。思明区旅游门户网站建成多年，虽有改版调整，先后开通微博帐号、微信公众号，但仍存在游客需求主线不突出、实用性不强等弊端。建议思明区以游客需求为核心，按照“信息提供、信息交互、在线交易和关系管理”[18]原则，借鉴日本东京旅游官网成功做法，以大数据技术为驱动，重新改版设置功能，通过建立新呈现方式，设置新功能板块，以实现传递信息、服务游客、凝聚游客等功能，“一网打尽”公共服务功能，主动回应游客需求。

——提供无线宽带服务。思明区信息化基础不错，但无线宽带建设远未达到智慧旅游城区所需理想状态。利用Wi-Fi无线信号直接上网，不仅可节省游客的流量费，而且是以人为本、贴心服务的具体体现。建议思明区在中山路、鼓浪屿等Wi-Fi试点基础上，加快无线宽带服务建设。尽快覆盖辖区内所有公园、码头、车站等公共场所，连接三星级及以上酒店大堂、旅游咨询服务中心等旅游公共服务设施。加快景区、购物、餐饮等热点区域接待设施无线Wi-Fi及4G网络建设，全面提升旅游景区、饭店和旅行社的智能化水平，真正做到无线旅游城区。

3.“多部门”协同服务

——全面优化空间布局。目前思明区空间布局不均衡，既加剧了辖区接待压力，又降低了游客满意度。建议思明区进一步梳理、整合自然与人文资源，构建全新的旅游空间布局。即以鼓浪屿——万石山为轴心，通过滨海景观道、自然生态绿道、人文历史线路串联多个旅游区域，形成“全域旅游”开发新格局，把旅游服务业空间布局界定为“一轴三线五片”。即以“鼓浪屿——万石山风景名胜区”为轴心；将辖区旅游景区/点串成线，连成滨海休闲“蓝线”、自然生态“绿线”、历史文化“紫线”；根据“商、养、学、闲、情、奇”等旅游新热点，主动适应商业形态新变化，以国际会展中心为主体构建旅游会展片区,以中山路等商圈为主体创建本土特色购物片区,以南普陀和厦门大学等为主体打造研学旅行片区,以环岛路马拉松赛道和骑行道为主体打造体育娱乐片区，以鹭江道筼筜湖为主体打造夜间旅游片区。

——持续补齐服务短板。思明区地处老城区，与本地居民生产、生活息息相关的物质和非物质文化遗产散落不同社区、背街小巷，这些区域普遍市容环境较差、市政设施破旧，且交通不太方便，甚至还有不少危房。建议思明区按照全域大景区发展模式，做好这些散落“珍珠”的保洁、保养、提升、串职等工作，最大限度凸显这些旅游产品的个性,满足游客差异化需求。以曾厝垵文创村、沙坡尾海洋文化创意港、营平片区等为载体，着力补齐“大市政”设施短板，打造十余条“旅游+文化”特色街巷，使之成为分流游客高峰、增强体验性、延缓步伐的重要载体。

——协同服务天下游客。思明区管辖公园均免费开放，其工作重心是设施维护、安全管理等，而非游客服务。建议思明区在公园内设置旅游咨询服务点，派驻讲解员或招募志愿者，提供预约讲解、旅游宣传资料派发等服务；在公园设施更新完善、生态绿道建设、公厕选址改造等同时，严格按照景区标准实施。统筹辖区内公园、大型公共场所、寺庙、车站码头、报刊亭、自行车站等资源，优化旅游公共服务咨询布点。协同提升3000名环卫工人的咨询服务能力，借用共享发展、共同缔造理念，采取“增减互补”或“多劳多得”等方式，解决旅游公共服务咨询全覆盖问题，并采用人工智能终端配置、游客手机扫描点赞等手段，做好一线环卫工人额外工作量核定与服务质量改进跟踪等。

4.“跨部门”协同监管

——协同监管服务质量。鉴于地处旅游核心区、老城区游客集中、纠纷集中等实际，建议思明区发挥协同监管整合效应，主动推进旅游协同监管“四结合”，即与鼓浪屿“申遗”、街巷文化、老城区有机更新、重点工程建设等相结合。协同整治违章占道等，以鼓浪屿、厦大——南普陀、环岛路、轮渡码头、东渡邮轮码头等为重点，集中整治机动车、电瓶车、摩托车、自行车“四车”占道等问题。逐步整合城管、综治、公安监控资源，提升网格化旅游监管共享水平。结合网格化管理，完善巡查机制，开展分路段、分季节延时错时执法，延长旅游监管服务时间、拓展旅游监管覆盖面。

——协同监管市场秩序。市场乱象之所以持续规模化存在，关键是未形成旅游市场协同治理机制。建议思明区按照“属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管”原则[19]，加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，协同旅游、公安、城管、价格、市监、质检、安监、税务、商务、通信、网信等部门，进一步解决扰乱旅游市场秩序、侵害游客权益等突出问题。促进旅游消费环境明显改善、旅游市场秩序明显扭转、行业自律能力明显提升、旅游监管效能明显提高。重点整治扰乱旅游市场秩序、侵害旅游合法权益、影响服务质量提升等突出问题。

——协同旅游发展根基。要在打造国际旅游城区的目标引领下，以游客满意为立足点和最终归宿，以旅游公共服务质量持续改进为手段，建议从机制上强化思明区旅游部门的权威性，借助其引领性话语权，加快跨部门服务协同供给与质量改进。积极修订基于大旅游发展的领导干部绩效考核指标体系，让旅游部门在整体干部资源开发与利用中有“自己”的声音。积极推动旅游大数据共享，争取作为协同职能部门业绩考核、晋升考核的数据采集源，借此协同旅游公共服务质量持续改进；并借助旅游公共服务质量评价指标体系，动态跟踪游客满意度，适时更新游客公共服务质量目标；通过游客—政府—旅游企业协同互动，促进旅游公共服务质量持续改进。

四、“大市政”协同治理机制的优化

“大市政”协同治理机制在不改变资源配置格局的前提下，能够创新机制、优化流程，促进协同发展、协同服务、协同监管，是复杂环境下协调发展、互联网时代开放发展、利益多元情境下共享发展、资源约束条件下绿色发展的必然选择，是目前促进思明区旅游服务转型发展，实现经济社会新跨越的首选治理工具。基于深化改革、优化发展，推进新型城镇化考虑，未来“大市政”协同治理机制应该优化为城市协同治理机制，为推进城市治理现代化服务。

从服务城市质量发展来看，要树立质量发展理念，并制定质量战略、质量奖励、质量准入等一系列措施，保障城市质量发展路径得以顺利实施；同时按照市、区、街分级对标方式确立质量目标，考虑设置市、区、街三级质量奖框架，市级对标国际先进水平、区级对标国内先进水平、街道对标省内先进水平，有条件的行政村或居委会设置特色质量奖，以形成全方位、全覆盖的质量驱动发展环境。

从服务城市绿色发展来看，要坚持可持续发展实践，在发展过程中科学平衡眼前发展与长远发展利益。主动控制城市开发强度、主动以更高标准推进节能环保、主动综合居民与游客对旅游公共服务的要求、主动控制热门景区游客数量、主动推进产业转型升级、主动做好特色开发与地域保护，全面夯实绿色可持续发展道路。

从服务城市共享发展来看，要坚持共享发展路径，在发展过程中坚持共享理念、践行和谐路径，推动城市共享和谐发展。可借鉴台湾“社区增权”方法，将本地居民和社区视为传统文化开发的重要利益相关者，推动本地居民和社区参与人文旅游资源开发，推动历史街区、社区参与旅游发展，让更多传统人文旅游资源频现活力，促进保护与开发双赢，促进经济社会发展转型。也可学习日本“观光立国”战略，形成自上而下、由官到民，共同打造吸引游客的社会环境，让浓郁的城市特色成为吸引客流、推动共享发展的重要载体。

总之，在近期资源约束条件下，“大市政”协同治理机制是提升思明区旅游公共服务质量、促进其协调发展、开放发展、共享发展、绿色发展的最佳政策工具；在中长期改革情景下，则应该将其优化为城市协同治理机制，主动推进城市治理现代化。

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Collaborative Governance Mechanism of"Big Municipal Administration"and Improvement of Tourism Public Service Quality——Taking Siming District of Xiamen City as an Example

Chen zhenming/Lan Haijun

Collaborative governance mechanism of"Big municipal administration"is a kind of policy tool,which is based on a regional administrative system,with specific public needs as a goal,to municipal,landscape,tourism and other departments as the core, supported by departments of planning,transportation,and so on,collaborating to supply public facilities,public places,public services, etc.,and cooperating in the management of urban environment,urban health,urban chaos,etc.,for promoting the harmonious development of regional economy and society.Taking Siming District of Xiamen City as an example,this article analyzes how to improve the quality of tourism public service through the collaborative governance mechanism of"big municipal administration".The author believes that under the circumstances of deepening reform,new normal development and new-type urbanization,the existing municipal administration system needs to be reconstructed urgently.Under the existing conditions,to promote the development of tourism public service quality and transformative type.We can construct collaborative governance mechanism of"big municipal administration",including"big tourism collaborative development,big data collaborative sharing,multi-sectoral collaborative services,cross-sectoral coordination of supervision".In the future,it should be optimized as urban collaborative governance mechanisms,serving for urban quality development,green development, shared development.

Big Municipal Administration;Collaborative Governance;Tourism Public Service;Siming District of Xiamen City

（责任编辑 周巍）

D632.9

A

1009-3176（2017）03-022-（8）

福建省2011协同创新中心“公共政策与地方治理协同创新中心”及“厦门大学公共服务质量研究中心”建设项目；国家自然科学基金面上项目“作为一种国家治理新方式的合约制：机制设计与有效性检验”（项目批准号：71473210）

2017-2-15

陈振明 男（1959-）厦门大学公共事务学院与公共政策研究院教授

兰海军 男（1973-）厦门大学公共事务学院行政管理专业博士研究生