完善我国党内巡视工作问题研究

翟年祥，吴 迪

完善我国党内巡视工作问题研究

翟年祥，吴 迪

权力监督，始终是一个敏感的话题。巡视制度是一种自上而下的权力监督形式，它要求深入干群内部了解民意，实属上位监督与下位监督的结合互动模式。巡视制度在我国有着深刻的历史渊源，当前的党内巡视制度是顺应历史发展，并结合当下我国国情形成的一种全新的制度形式，是党在新时期加强党内制度建设的一次成功实践。随着党内巡视范围的扩大，实践的深入，党内巡视工作在业已取得显著成效的同时出现了一些问题。显然，及时发现问题，完善党内巡视制度具有十分重要的现实意义。

党内巡视制度；民意表达；方式创新

巡视制度是党内监督的重要制度之一，是党中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行巡查监督的制度。本文通过对巡视制度的历史发展概况及当前党内巡视工作的开展成效两方面的梳理，提出当前党内巡视工作问题所在，并提出几点可行性的对策建议，以期推动党内监督制度的理论创新与现实实践。

一、我国巡视制度的历史沿革

(一)古代巡视制度的演变

巡视制度作为监察制度的重要组成之一，在我国具有深厚的历史渊源。巡视制度最早可以追溯到原始社会尧、舜、禹时期的天子狩猎制，那时候帝王就开始有意识、有计划地在领土范围内开展监察。尧命令舜实施天子政权后，舜就开始有计划地巡视所属各方，逐步确立起“五岁一巡狩”的监察制度[1]。巡狩制由此成为我国古代巡察制度的开端。奴隶社会时期，夏、商、周三代都遵循这一制度。到了春秋战国时期，出现“巡行”、巡县制度，至此，朝廷要员开始加入巡视队伍。秦始皇统一六国后，为加强中央集权的封建专制统治，先后五次“巡行”。在巡视机构的设置上，除了天子亲自出巡外，秦在中央设置了御史大夫，负责监察百官，中央还会派御史到地方去巡视，称之为“监”或“监察使”。至此，巡视制度基本建立，成为我国古代帝王统治国家的重要制度之一。

秦亡汉立后，一度废止了地方监察制度，代之以刺史制度。唐朝建立了十道巡按制度，进一步发展和完善了巡视制度，也标志着古代巡视制度的成熟。

到了明清时期，历代帝王进一步强化了巡视制度的设置，明成祖朱棣继承了明太祖朱元璋的高压惩贪策略，并制定了御史巡按制度[2]。

(二)近现代以来我国党内巡视制度的历史发展

党的巡视工作传统在不同的历史发展阶段呈现的侧重点有所差异。建党之初，就开始派遣特派员巡行指导工作，任务主要是上传下达。此后的土地革命战争、抗日战争和解放战争时期，巡视工作不断加强，功能集中在指导党的基层组织建设上。

到改革开放以后，巡视工作逐渐转移到党内监督上。1989年党的十三届四中全会以后，党中央提出开展巡视工作，对巡视工作进行了初步探索。到2002年11月，“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”被写入党的十六大报告。2003年，中央纪委、中央组织部正式组建巡视办公室和五个巡视组，并到辽宁、云南进行巡视试点。到2004年，全国31个省和新疆生产建设兵团党委也陆续设立121个巡视机构，巡视工作全面展开。2007年，党的十七大把巡视制度正式写进党章：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，将巡视制度以党内根本大法的形式确定下来。2009年7月13日，中共中央颁布施行《中国共产党巡视工作条例(试行)》，2010年6月，全军巡视试点工作部署暨巡视干部培训会议召开，党内巡视制度已然扩大到军队。2015年8月3日，中共中央颁布实施修订的《中国共产党巡视工作条例》，使党内巡视制度进入新的发展阶段[3]。

二、我国党内巡视工作现状

(一)党内巡视工作层层铺开

十八大召开以来，党内巡视等重要决策一一被贯彻落实。2015年7月7日，中央第二轮巡视13个巡视组已全部进驻完毕，进驻26家单位开展为期2个月的专项巡视。10月，中央第一巡视组进驻中央党史研究室等14家单位。组长由中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记王岐山担任，中组部部长赵乐际与中纪委副书记赵洪祝任副组长。中央巡视组的巡视对象主要是省部级领导干部。《中国共产党巡视工作条例(试行)》规定，中央巡视组主要负责对省、自治区、直辖市党委和同级政府党组领导班子及其成员进行巡视；对省、自治区、直辖市人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员进行巡视。在中央巡视工作深入开展的同时，各省级巡视组也随之组建起来，深入到市级、县级、乡镇级的政府党组领导班子及其成员中，对各级机关部门、单位和省属高校开展巡视工作，以党章、党规、党纪为尺子，聚焦全面从严治党，紧扣“六项纪律”，听取群众反映，从政治高度查找个性问题。

(二)党内巡视工作加大反腐力度

巡视工作的本质就是权力监督。近几年，在中央的统一部署下，关于巡视工作的相关政策条例相继出台，这些条文、重点的提出，显示出巡视工作的重心越来越偏向反腐职能的发挥，巡视组的工作思路以及各项举措都是以党风廉政建设与反腐为核心向外辐射展开。

2015年12月16日，新浪网曝光了湖南省委巡视第二组督办洞口县查处了5起不作为的典型案例，随即在巡视组的督办下，该县纪委、监察局对这5起违反土地管理规定不作为、乱作为的8名工作人员进行了严肃追责。案件追责了山门镇人大主席张映中、石江国土资源中心所副所长王立勇、黄桥镇政协联工委主任肖涛等。另外，在2015年第三轮中央巡视的单位也查出一系列问题正在整改。其中最受舆论关注的依旧是违纪案件查处情况，通报中披露了一些典型的违纪案例，例如，中国文联的通报中提到，对弄虚作假多占住房的个别领导干部，给予留党察看二年的处分，同时撤销行政职务，职务等级由正局级领导职务降为副巡视员且按照有关程序罢免其驻会职务，并收回违规占有住房。关于“四风”问题，除了公款吃喝、旅游等“常规问题”，多家单位被点名存在“高尔夫问题”。例如，中投公司被指公款打高尔夫球不收手不知止，公款出国、出境旅游屡禁不止。

随着巡视工作的深入开展，立案的件数持续增长，被处分的人数也呈现增长的势头，同时涉案官员的级别也越来越高。从十八大召开至今，落马的部级官员以多达100余名，有专家指出在检察机关立案侦查的案件中有一大批职务犯罪要案，根据案件办理的时间周期，今年将是一个“老虎审判年”。一言以蔽之，巡视工作是我党正风肃纪、正本清源的重要手段，它不仅在贪腐查处方面卓有成效，也给在职官员敲响了为官做人的警钟。

(三)党内巡视工作深入干群

巡视工作只有深入干群，才能了解该单位的真实情况，知晓干群想法，真正发现问题，解决问题。这一特点主要表现在两方面：首先，中央纪委携中华人民共和国监察部在网上建立中央巡视工作专题网站，明示巡视活动的进度、各项党纪法规、焦点图片等，专项设立举报专区，针对违反中央八项规定精神问题、侵害群众利益的不正之风和腐败问题，以及“四风”问题分类受理各界举报情况。同时，还建立与群众的互动交流专区，网民可以在留言板下进行留言，发表自己看法观点或叙述所闻所见，既利于上下信息的通畅，也加速了问题的反映与解决。另外，中央及各省级巡视组每到之处，便面向当地干群公布举报途径，欢迎大家反映问题，检举揭发不正之风。召开意见座谈会，进行个别谈话，民主测评，调研员进行走访调研等等，并且全程不记名也不公开举报人个人信息，这种匿名性给了广大干群安全感，也大大提高了反映问题的真实性。

三、我国党内巡视工作存在的问题

据2016年7月4日央视新闻报道，根据中央统一部署，十八届中央第十轮巡视将对32个单位党组织开展专项巡视，同时对天津、江西、河南、湖北等4个省市进行“回头看”。在这一轮巡视中，中央巡视组将在各被巡视地方和单位工作2个月，巡视期间将设专门值班电话和邮政信箱，接收举报和反映。无论是在政治定位还是具体行动中，此次新一轮的中央巡视不管在监督方式单一还是在轻落实整改等之前关注的巡视工作不足方面都作了全新的调整和完善。但正如中央巡视组领导小组成员、办公室主任黎晓宏说的，“巡视永远是破折号，没有句号。既要亮红灯、敲警钟，又要直指病根、对症下药”。

(一)民意表达问题复杂

巡视工作中的民意表达是揭露腐败问题，开展反腐败斗争的社会基础，依靠的是广大干部群众积极踊跃地反映问题。但是目前，我国党内巡视工作面临的主要困难是听真话难、摸实情难，被巡视组谈话问话的干部不讲真话的现象比较普遍。[4]原因如下：首先，巡视组的巡视时间只有几天或者几个月，但是干部群众是在该巡视单位长久待下去的，这时候大部分干部会选择明哲保身，而不去做那“第一个出头的人”；其次，无论单位大小，都存在多元利益格局，人们的心理认知也日趋复杂，一方面，既得利益者不会损害双方利益，不会反映问题，另一方面，那些想要进步的人，想着还要依靠领导提拔，当然也不会惹火上身；再次，讲真话不仅需要个人胆识，也需要开明、稳定的社会政治环境。在政治不算发达的大部分地区，民主只是流于形式，所谓的公开、公平、透明的操作环境也只是表面功夫，民众意见表达渠道不畅通、保护机制不健全、法律机制更是严重缺乏，综合各方面的条件欠缺，干部群众肯定倾向于“闭口不言”，总好过“言多必失”。

(二)对巡视工作组本身缺乏监督

巡视工作小组的成员选拔都有着严格的标准和条件，《巡视工作条例》规定，对不适合从事巡视的人员，要及时予以调整。同时该条例也强调了小组成员的权责。但是，从目前的立法实际来看，我国并没有对巡视工作的监督做出明文规定，对巡视工作的各方面监督缺乏有效的法制保障。这一漏洞极易导致巡视人员在巡视工作的进行过程中，过多的掺杂个人情绪处理问题，又或者接受问题领导的贿赂，对发现的问题刻意隐瞒不报等等，从而对巡视工作造成不利影响，影响巡视结果的真实性。

(三)巡视方式过于保守

从中央巡视组工作网站中了解到，中央巡视组的工作模式如图1所示：

图1 图片来源：中央巡视工作专题网站，http://www.ccdi.gov.cn/special/zyxszt/

以上工作方式大多是从群众民意表达入手，工作方式比较传统，在地区政治环境复杂的情况下也难以揪出实际存在的问题。被巡视单位通常在巡视组到来之前，就提前得知要被巡视检查，通常这种情况下，被巡视单位肯定会临时部署各项调整，从单位环境、人员在位情况、部门分工、财务报销等各个方面入手，甚至通过层层领导谈话和施压，在单位上下统一口径，针对即将被询问的问题提前准备答案，短期内打造出单位上下“一片祥和，团结友爱，无私奉献”的美好局面。

四、完善我国党内巡视工作的对策

(一)完善党内巡视民意表达的制度设计

1．加强对干部群众的民主法制教育，增强对巡视制度的信心。巡视工作的基本要求就是了解真实的情况，发现问题，进而促进问题的解决，而民众表达的意愿和能力便是基础。《巡视工作条例》本着“发扬民主、依靠群众”的原则，要求巡视工作必须坚持群众路线，发挥群众的监督作用。在当前形势下，要充分发挥网络和新闻媒体的作用，对广大干部群众实施民主法制教育，增强民众的民主法制意识，提高他们对国家廉政建设的个人责任感、民族责任感，从而在潜移默化的教育熏染中提高群众发声的意愿和积极性。同时也要对中央的巡视制度和坚决打击腐败的决心进行宣传告知，增强广大干部群众对巡视工作制度的信心。

2．建立并完善保障民意表达的法律制度，保护民意。民众畏惧发声，不愿发声，很大程度上是不想事后被打击报复，或者在单位被“穿小鞋”，影响自己的职业晋升。考虑到这一点，为了巡视工作更具实效的进行，必须建立群众民意表达的保护机制和法律保障，通过立法的形式切实保障举报人的人身与财产安全、职业安全等等，只有把保护民意写入法律，才能真正打消举报人的顾虑，让大家敢讲真话。

(二)完善巡视组内外的监督体制

1．从内部加强巡视人员的自身管理建设。尽管《巡视工作条例》明确了对巡视员选拔的各项条件和标准，也制定了轮岗交流和回避政策，但是这只是对巡视员的准入和相关工作作了粗略的规定。巡视人员的自身管理建设，涉及巡视人员在巡视期间的一言一行，包括到某一单位巡视时的住宿标准、饮食标准、工作保密性、人员交往等等[5]。上文中提到要增强干部群众对巡视制度的信心，那么巡视工作人员的清正廉洁、工作能力、组织效率等绝对是判断巡视组内部管理建设的重要标准。

2．从外部增设对巡视组的监督机构。从历年反腐的实践成果来看，腐败线索的发现，一定程度上依靠广大人民群众的积极配合与促进。对巡视组本身的监督，还是要回归到人民群众这一伟大力量上来。党的上级领导机关是巡视组的监督机构之一，我们可以在人民群众中设立监督机构，由非政府社会组织中的领导人员担任该监督机构的负责人，同时通过公开选拔的方式从社会中挑选有能力的负责人士加入到该机构中，由于该机构不与巡视工作组或者任何机关党组存在利益关系，也一定程度上保证了监督的可靠性、独立性和真实性。

(三)巡视方式的创新

在今年中央第十轮巡视工作开展之际，中央提出要对4个省市进行“回头看”。中央巡视组组长强调，开展“回头看”是党的十八大以来巡视组织制度和方式方法的重要创新，是围绕政治的再巡视，体现监督的韧性和严肃性，同时，对没有发现的问题“再发现”，形成有力“再震慑”。由此可见，我国的巡视制度随着最新条例的出台也在逐渐地完善和发展,成为中央反腐倡廉的“达摩克利斯”之剑[6]。

巡视方式的创新不仅在于过程的创新，也在于对源头和巡视工作结束后关于整顿调整工作的方式方法创新[7]。比如，不定期进行一次“不打招呼”的巡视。即巡视组可以在任何时间段对被巡视的单位开展巡视工作。这样的好处有很多，第一，“不打招呼”的巡视使得单位无暇做足面子工程，呈现该单位平日里运行的常规状态，更有利于巡视组发现问题；第二，一次“不打招呼”的巡视足以对各单位产生更大更具效果的威慑，由于不知何时面临检查，所以无时无刻不处在一个高效的工作状态，领导者也不敢轻易动腐败的念头。

巡视工作经过几年的发展，制度在不断完善，实践也在不断跟进，随着中央工作的不断展开，反腐的势头也渐趋猛烈，体现出中央反对腐败，正风肃纪的决心。巡视制度是推动党风廉政建设和反腐败斗争的一把利剑，我们要用好它，深刻总结历史经验，掌握其功能作用，并在实践中不断探索创新，让这一制度在党的建设中焕发新的活力。

[1] 卢智增,林翠芳.改进完善党内巡视制度问题研究[J].理论周刊,2015(7):51.

[2] 黄志波.中国古代巡视制度的嬗变对制度反腐的现实意义[J].经济研究导刊,2009(7):198.

[3] 唐勤.党内巡视制度的历史演进[J].重庆社会科学,2014(4):83-85.

[4] 王仰文.党内巡视制度民意表达问题研究[J].河南师范大学学报,2010(3):41.

[5] 刘望道.关于完善党内巡视制度的思考[J].惠州学院学报,2009(5):42.

[6] 陈燕.中国古代巡察制度及其当代启示[J].中共贵州省委党校学报,2016(2):122.

[7] 周淑真.从巡视制度发展看权力监督创新[J].中国监察,2014(8):45.

责任编辑：刘海涛

Research On Chinese Inner-party Inspection System

Zhai Nianxiang, Wu Di

Power supervision is always a sensitive topic. Chinese Inner-party inspection system is the power of a top-down form of supervision, which requires in-depth understanding of cadres internal public opinion, and it is the upper and lower supervision binding interaction model. Inspection system has a long history in China, and the current inspection system within the party is to follow the historical development which is a new form of the current system of our country for the Communist Party to strengthen the party system construction. With the expansion of the scope of the party patrol and further practice, a variety of problems came out. Obviously, in order for identifying problems, it has a very important practical significance to improve the inspection system within the party.

Chinese Inner-party inspection system; expression of public opinion; innovative ways

D262.6

A

1673-1794(2017)03-0043-04

翟年祥，安徽大学管理学院教授，硕士生导师，研究方向：公共管理、社会学；吴迪，安徽大学管理学院硕士生(合肥 230601)。

2016-07-18