全球气候治理体系遭遇变局

本刊记者 杜悦英

全球气候治理体系遭遇变局

本刊记者 杜悦英

在竞选期间即公开声称气候变化是“骗局”，表态上任后要退出《巴黎协定》的美国总统特朗普，在6月1日让“另一只靴子”应声落地。

据新华社消息，特朗普当天在白宫记者会上说，即日起，美国将停止落实《巴黎协定》；《巴黎协定》让美国处于不利位置，而让其他国家受益；美国将重新开启谈判，寻求达成一份对美国公平的协议。

消息一出，舆论哗然。2015年12月，《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十一届会议（即巴黎气候大会）上，近200个《公约》缔约方一致同意通过《巴黎协定》。这份开启了全球气候治理新阶段的历史性协定，曾经几乎令所有人额手称庆。

时过境迁。距《巴黎协定》正式生效时间——2016年11月4日——尚不足半年，特朗普便宣布美国退出，其在气候问题上的立场亦遭到国际社会广泛批评。

这场打着“美国优先”大旗的退出之举能否最终使美国受益？作为《巴黎协定》达成的重要推手，美国如果彻底退出又将给全球气候治理体系带来哪些影响？

美国利益：捡芝麻丢西瓜

在国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、气候变化和绿色发展基础领域首席专家张永生研究员看来，特朗普宣布退出《巴黎协定》“损人而不利己，恰恰会违背而不是维护其国家利益”。

张永生说，特朗普提出《巴黎协定》对美国“不公平”，并非一个合理的说词，《巴黎协定》其实是在美国主导下制定的方案。

在《巴黎协定》中，“共同而有区别的责任”原则的体现形式，是将所有国家放在同一法律框架下，在减缓、适应、资金、技术、能力建设和透明度的条款中加以区分，而不是像《京都议定书》那样，将所有缔约方分为“附件一国家”和“非附件一国家”，不同类别国家具有不同的法律责任。《巴黎协定》还以国际条约的形式，确认了缔约方“自下而上”提出国家自主贡献（intended nationally determined contribution，INDC）的减排目标模式，不像《京都议定书》主要采取“自上而下”的模式。“所以，认为《巴黎协定》对美国不公平，实在有点说不过去”。

在他看来，特朗普宣布退出《巴黎协定》是按“做小买卖”的商业逻辑来思考问题，结果将是“捡了芝麻，丢了西瓜”。张永生对《中国发展观察》分析，表面看，退出《巴黎协定》后，美国可以不受约束，某些产业获得一些短期利益，但这种言而无信且自私的国家行为，对美国国际信用和声誉的破坏极大，这反过来会对美国利益造成很大影响。“而以做小买卖的商业逻辑是看不到这些损失的，自以为得了便宜，实则吃了大亏而不自知”。

从国家战略层面看，特朗普之所以会有前述政治主张和思维逻辑，根本原因在于“他对发展问题的认识和主张，更多的还是传统工业时代过时的概念”。张永生说，人类社会已经进入数字时代、绿色发展时代，关于发展的理念和模式正在发生革命性变化。发展理念决定发展格局。绿色发展背后，有着巨大的机遇。如果一想到经济发展只是“挖煤开矿、机器轰鸣”，这种陈旧的思想是无法看到绿色发展背后的机遇的。

他还观察到，由于特朗普政府持反气候变化和反绿色发展的立场，在美国国内，该领域的大量研究经费被削减。这对美国在代表未来绿色发展科学研究上的领导地位，可能会产生深远影响。“如果在这方面的研究探索滞后，美国的领导地位会大受影响”，张永生说。

国际舞台：坏榜样坏影响

特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，对全球应对气候变化行动产生消极影响，可谓给国际社会树立了一个负面榜样。一方面，全球应对气候变化目标的实现难度加大；另一方面，气候融资也受到影响。

图/新华社

根据《巴黎协定》，各方将加强对气候变化威胁的全球应对，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并为把升温控制在1.5℃之内而努力。各国将尽快实现温室气体排放达峰，并在本世纪下半叶实现温室气体净零排放。

“这意味着作为全球第二大碳排放国和第三大人均碳排放国的美国并不打算为全球应对气候变化贡献力量，不承担国际责任”， 中央财经大学气候与能源金融研究中心高级研究员崔莹认为，特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，意味着全球应对气候变化目标的实现难度加大。

绿色和平东亚项目总监李雁直言，在化石能源向新能源转型、低碳发展成为世界共识的背景中，作为世界头号强国，更是历史排放大国的美国（1990年，美国还是全球第一大排放国，占世界排放总量的23%）须承担减排责任，承担资金义务、在应对全球气候变化中的角色举足轻重，现在特朗普无视这些责任与义务，“是带领美国走向令人失望的倒退”。

减排才是硬道理。特朗普此举，给国际社会带来了怎样的影响？

国家气候变化专家委员会副主任、清华大学原常务副校长何建坤教授对《中国发展观察》说，特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，虽然不会有更多国家跟随美国一同退出，但美国不再承诺实现INDC目标，有可能影响到其他一些国家进一步加大INDC减排力度的意愿，进而影响全球减排成效以及国际气候谈判下一步的进程。这是一方面的影响。

另一方面，“气候融资也将受到影响”，何建坤提到，《巴黎协定》重申了发达国家到2020年前每年需筹集1000亿美元帮助发展中国家减缓和适应气候变化。如美国不再履行向发展中国家提供资金、技术援助，这将给发展中国家（特别是贫穷、干旱地区的发展中国家和一些小岛屿国家）适应和减缓气候变化带来困难，影响它们减缓和适应气候变化的进程。

崔莹和李雁也在接受《中国发展观察》采访时表达了同样的忧虑。绿色气候基金（GCF）是国际应对气候变化资金流转的主要载体，美国本来承诺向绿色气候基金（GCF）注资30亿美元，已经提供了10亿美元，“现在如退出《巴黎协定》，不仅会影响美国的资金供给，甚至会影响其他发达国家的资金供给行为”，崔莹说。李雁表示，因美国退出而出现的资金缺口问题，需要在发达国家之间得到优先讨论和解决。

此外，特朗普虽然宣布美国将退出《巴黎协定》，但这并非能够一蹴而就。目前特朗普只是做了立场的表述，按照相关规定，美国政府要等到2019年才能启动退出程序，真正退出最早到2020年才能实现。即使美国退出《巴黎协定》之后，也仍将会以《公约》缔约方身份参与国际气候谈判。

何建坤担心，在接下来的国际气候谈判中，美国有可能对当前全球应对气候变化合作行动的已有共识和《巴黎协定》达成的基本原则进一步提出异议，美国的立场可能会给下一步的国际气候谈判进程，特别是如何落实《巴黎协定》具体细则的达成增加困难。

特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，对全球治理和解决全球问题是一个大的破坏。张永生说，在全球化时代，所有国家均是命运共同体。美国作为头号大国，对于解决气候变化这样的全球问题具有重大责任。这种责任同其在全球化中得到的巨大好处是对等的，并不是单纯的奉献。以所谓“美国优先”为由退出《巴黎协定》，会对全球治理产生非常负面的影响，这又会反过来影响美国自身的利益。

气候治理：大方向不会变

《巴黎协定》是继1 9 9 2年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本，形成2020年后的全球气候治理格局。“这是史无前例的、全面而广泛的共识”，李雁说。

曾经为《巴黎协定》达成起到重要作用的美国，如今在全球气候治理的道路上逆行。与之形成鲜明对比的是，6月12日，意大利、加拿大、日本、法国、英国和德国确定将根据《巴黎协定》落实全球变暖对策。与此同时，美国国内就此事反对特朗普的声音也络绎不绝。美国前总统奥巴马、加利福尼亚州州长杰里・布朗，以及6 0多个城市的市长、一些知名大企业的负责人，都表达了批评意见。

奥巴马说，特朗普政府退出《巴黎协定》，是让美国“加入了少数拒绝未来的国家行列”。美国加利福尼亚州州长杰里・布朗在特朗普宣布退出《巴黎协定》的讲话尚未结束时就发表声明，说特朗普退出《巴黎协定》是“受到误导的荒唐做法”，声明加州将予以抵制，并在地方政府层面推进应对气候变化。

“美国国内自下而上的这些反应正意味着全球合作应对气候变化的进程已经开始，不可逆转”，何建坤说，在这样的情形下，全球能源变革及经济、社会发展向低碳转型，也逐渐成为趋势，这样的趋势不但不会逆转，还必将深入、持续推进。

“在应对气候变化领域，美国的很多州、市一直很活跃，甚至走在美国联邦政府前面。特朗普宣布美国退出《巴黎协定》后，它们将扮演比从前更加主动的角色。”李雁说。

历史也证明，虽然时有阻碍，但全球合作应对气候变化的大势始终未变。在应对气候变化问题上，发达国家阵营由欧盟起主导作用，以美国为代表的伞形国家一直是一股消极力量，美国、加拿大、澳大利亚等国家由于政党更迭，气候政策时常改变，但长期看，都没有阻止全球共同行动的趋势。

曾经，在没有美国、加拿大等国的参与下，《京都议定书》仍然在全球气候治理中发挥了重要作用，为后续国际气候治理发展奠定了坚实的基础。这次也是一样。虽然特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，增强了应对气候变化的消极力量，但不会改变全球绿色低碳发展的趋势。

崔莹认为，未来全球应对气候变化治理格局将进一步改变。一直以来，全球应对气候变化形成了以欧盟、伞形集团、基础四国为首的三大阵营。欧盟是全球应对气候变化行动的引领者，但当前受到欧盟经济状况不佳、“英国脱欧”事件以及其他潜在的风险事件的影响。伞形集团以美国为首，美国在气候变化政策上的倒退，将对未来全球应对气候变化的国际合作增加更多变数和阻力。相比之下，基础四国在全球气候变化治理中的重要性将大大增强，尤其是中国政府态度明确，继续坚持和倡导《巴黎协定》，给全球应对气候变化行动增强了信心。

“希望中国在全球气候治理体系中，带来更多正能量”，李雁说，随着经济发展、综合国力提高和温室气体排放不断增长，中国在气候变化问题上更加受到世人瞩目。很多发展中国家在夯实已有谈判成果、学习经验和获得资金技术支持方面，开始对中国表现出越来越多的预期。

她表示，一方面，中国可以在G20、主要经济体论坛等国际场合继续代表发展中国家发声，推动气候变化议题向前推进，多方协商，促进合作；另一方面，中国应对气候变化南南合作已取得一定成效，未来可将适应气候变化作为一个关键领域，发挥中国在基础设施建设和预测防灾方面的经验，进一步扩大合作规模，更好地帮助发展中国家减缓和适应气候变化。

中国态度：一直未改初心

不论特朗普是否最终将带领美国退出《巴黎协定》，国际社会都已经把中国当作应对气候变化问题重要的引领者之一。无论以任何姿态作出反应，各方也将以一个引领者的标准来看待和评价中国。

中国能否更好地担负应对气候变化引领者的责任，将成为中国构建负责任大国形象的一个重要组成部分。

中国外交部发言人华春莹6月1日在北京表示，无论其他国家的立场发生了什么样的变化，中国都将加强国内应对气候变化的行动，认真履行《巴黎协定》。

中、美作为世界上的两个排放大国，特别是作为《巴黎协定》的共同促成者，在特朗普表态美国联邦政府将退出《巴黎协定》之后，两国未来在气候、能源方面的合作前景也引人关注。

何建坤认为，特朗普政府宣布退出《巴黎协定》，给中美两国如何共同发挥在气候变化领域的作用，增加了一些困难。但是中美在能源领域中已有很多合作，不单是国家层面，中国的许多地方与美国的州、市有很多合作，中美企业、研究机构之间也有很多合作，“这种自下而上的合作还会继续，有进一步加强和发展的可能”，何建坤认为，两个国家自下而上的合作，对于促进国际应对气候变化合作也是很好的推动力。

另外，应对气候变化是全球的共同利益。美国是个大国，尽管特朗普做了退出《巴黎协定》的表态，但应对气候变化离不开美国。我们要促进美国积极参与全球应对气候变化的合作，中国方面也希望能够和美国进一步加强能源、低碳发展、气候变化领域的合作，共同促进全球应该对气候变化的进程。

“有很多具体的技术、项目可以合作”，何建坤强调，这种合作并非只意味着对气候变化领域的成本支出，而对技术创新、经济发展、两国贸易都能够产生积极的协同效应，能够通过气候变化领域的合作，最终实现双方的合作共赢，不但能共同为应对气候变化努力，对两国的技术创新和经济发展，也都有益处。“中美两国在气候、能源方面的合作仍有很大的空间”，何建坤说。

张永生也表示，无论其他国家如何做，中国都会应坚定不移地坚持履行《巴黎协定》和推进绿色发展，因为这符合自身利益和全球利益。中国经济过去几十年取得了巨大成功，但也带来了巨大的环境问题。中国对传统发展模式的好处和弊端，有深刻的认识。正是基于这种认识，中国政府提出了生态文明和新的发展理念。如果中国如果能够在绿色转型上取得成功，不仅会自身受益，而且将做出世界性的贡献。

毕竟，“谁能抓住绿色发展的机遇，谁就能赢得未来”。