发挥制度创新作用 助推全市创新驱动发展

贾永强

创新是引领发展的第一动力，实施创新驱动发展战略是我国发展的迫切要求。中央连续印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《国家创新驱动发展战略纲要》，明确把创新驱动发展战略作为优先战略推动。习近平总书记视察重庆时，对重庆市创新驱动工作提出新要求。实施创新驱动发展战略，是重庆市把握经济发展新常态、加快发展动力转换的重大抉择。

一、把握好制度創新和科技创新的关系

2015年，中共重庆市委出台《深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略行动计划（2015- 2020年）》，2016年又召开市委四届九次全会研究全市创新驱动发展工作，出台《关于深化改革扩大开放加快实施创新驱动发展战略的意见》（以下简称《意见》），对创新驱动工作进行部署。孙政才书记在市委四届九次全会上指出：落实新发展理念、破解发展难题、提高发展质量效益，根本出路在依靠创新打造发展新引擎，形成新的增长动力源。落实市委四届九次全会精神，深入实施创新驱动发展战略是全市当前和今后一段时期的重要任务。

（一）制度创新是创新驱动发展的重要内容。创新作为经济学的概念，最早由熊彼特提出，包括产品创新、工艺创新、开辟新市场、获得新供应来源及新的组织形式，后来扩展到技术创新、管理创新、商业模式创新、制度创新等价值创造及实践行为。当前中央和重庆市委市政府所讲的创新驱动，特别强调全面创新，既包括传统的科技创新，又包括品牌创新、管理创新、产业组织创新、商业模式创新，是以科技创新为核心的全面创新。其中，科技创新和制度创新是最重要的两个因素。近年来，重庆市推出的八大投融资平台、PPP投融资改革、三个“三合一”开放平台，就是通过制度创新、体制机制创新释放经济发展动能，促进经济平稳发展的生动案例。市委四届九次全会通过的《意见》，其中21次提到制度创新。全市深入实施创新驱动发展战略，需要以科技创新为核心，把科技创新和制度创新结合起来，推动“两个轮子”协调运转。科技创新的主体是企业，制度创新的主体是政府。要使企业很好地发挥科技创新主体作用，政府应该更好地担负起制度创新的主体功能，以制度创新助推科技创新。

（二）创新规律要求制度创新和科技创新相协调。创新是一个系统工程，创新驱动发展即是“以全面创新驱动全面发展”，主要包括“创新体系改进”和“创新结构优化”。体系改进不仅体现为要素的创新和改进，还体现为要素与要素、要素与环境联系的创新和增强；结构优化不仅包括结构模式和主体行为模式的创新，还包括整体运行流程优化和运行效率提升。不论是创新体系改进还是创新结构优化，都需要创新链、产业链、资金链、政策链相互融合、相互支撑，只有把科技创新与制度创新、政策创新结合起来，才能使科技创新促进生产力发展的功效发挥到最大。

（三）制度创新为科技创新提供保障。李克强总理强调，“没有制度创新，科技创新就无从依附”。创新是一个逐渐积累的过程，创新的本质就是探索和管理不确定性和风险。在这个过程中需要投入大量的知识、人力、物力和财力，是一个风险很高的经济和商业活动，可能成功，也可能失败，这就需要一系列的制度安排来保障、支撑创新活动，如开放包容的社会文化、多层次的创新支撑体系、有效的合作创新机制、通畅的成果转化机制等等。制度创新是科技创新的“发动机”和“安全阀”，建立有利于创新的制度安排，是创新能否成功的关键因素之一。

（四）制度创新与科技创新相互促进。从生产力和生产关系的角度来看，科技创新是生产力，制度创新属于生产关系范畴。生产力决定生产关系，生产关系对生产力发挥重要作用。一方面，科技创新催生新技术、新材料的产生与应用，需要对原有的不合时宜的制度安排进行调整，防止其阻碍生产力的发展。当前重庆市创新驱动面临着科技成果向现实生产力转化不力、不顺、不畅的问题，其症结就在于科技创新链条上存在着诸多体制机制关卡，创新和转化各个环节衔接不够紧密，需要制度创新“对症下药”。另一方面，新技术的应用，又迫切需要管理、政策等制度规定进行配套，比如新能源汽车的出现改变了交通出行的方式，就需要及时制定相应的交通安全法律法规等制度规定。

政府在推进制度创新方面，应当重点从微观、中观、宏观三个方面着力，微观上进一步完善创新激励制度，鼓励引导企业加大科技创新力度；中观上进一步改进创新管理制度，推进“放管服”改革；宏观上进一步营造鼓励创新的环境，厚植创新文化土壤。

二、创新政策支撑，激发创新活力

在推动科技创新的活动中，政府不仅需要通过直接投入支持基础研究活动，更重要的是通过制定出台激励科技创新的制度，强化企业技术创新主体地位，激发各创新要素的活力。

（一）激励企业加大技术创新投入。企业是科技创新的主体，但是当前重庆市企业作为研发投入主体的作用发挥不充分，企业技术创新的积极性不强。全市规模以上工业企业研发机构覆盖率约14%，比全国低2个百分点。因此，要进一步加大制度创新力度，鼓励企业加大研发投入。研发准备金制度和创新产品远期采购制度是行之有效的制度创新。研发准备金制度由韩国首次提出。近年来，我国部分省市通过政府财政补助方式激励企业增加研发投入，取得了很好的效果。此项制度通过鼓励规模以上企业每年从销售收入中提取3%～5%作为研发准备金，税前按实际支出额进行加计扣除，并按其新增研发投入的10%给予奖励，以此来鼓励企业加大研发投入。创新产品与服务远期约定采购及风险补偿制度，则是鼓励市场主体之间通过合约方式约定采购创新产品和服务，对约定采购的创新产品及服务研制失败的，给予生产服务提供商相关保险费用补贴。这两个创新制度安排，有利于企业提前安排研发经费并专项支出，加大新产品研发力度，将极大调动企业研发投入的积极性。

（二）制度创新助推科技成果转移转化。科技成果转化，是促进科技与经济紧密结合的重要环节，也是科技创新的出发点和落脚点。然而，科技创新与经济产业发展“两张皮”现象，却是科技创新领域长期以来的一大顽疾。美国的斯坦福大学、麻省理工大学周围之所以能吸引数以千计的科技型企业进行成果转化，就是因为美国《拜杜法案》规定，凡是使用政府科技投入产生的成果，其获得的收益三分之一归学校或公司，三分之一归研发团队，其余三分之一归负责转化成果的中小型科技企业。因此，要强化科技成果转移转化激励机制，唤醒“沉睡”的科技成果，让科技成果走出“深宅大院”。例如，明确科技成果转化所获得的收入全部留归项目承担单位，对科技人员的奖励不低于科技成果转化所获净收入的50%，做出主要贡献的人员所获奖励不低于奖励总额的50%。对3年内未能转化的科技成果，依法通过强制许可、权利让渡等措施促进其加速转化。

三、创新政府管理，完善创新链条

当前，政府对科技创新的管理仍然存在过多、过死、过头等问题，改进政府科技创新管理制度是制度创新的重要方面，其核心是转变政府传统的管理方式，更好地为企业创新、人才创业服务。

（一）改革政府科技管理方式。以“放管服”改革为重点，从三个方面进行科技管理制度的改革创新。“放”，重点清理废除科研管理全流程中一切妨碍创新活动的规定和做法，切实解决科研管理过紧过死的突出问题，为科研单位、科研人员“松绑”。比如取消政府部门对财政资金支持形成的科技成果在境内使用、处置审批，下放科研经费预算调剂权限，赋予高校和科研院所享有财政资金支持形成的科技成果的使用权、处置权和收益权。“管”，重点优化管理方式，强化战略研究、规划制定、监督管理和统筹协调。对具体科研项目管理可以委托第三方专业机构进行。“服”，重点提高服务效率和水平，比如推进大型科研仪器和研发公共服务平台的开放共享，支持大量无力承担大型科研仪器成本的中小型科技企业开展科技创新活动，提高科技资源的使用效率。

（二）创新政府科技投入方式。为了加大财政科技投入，今后市级财政对创新驱动发展的投入每年增加到30亿元，5年投入总量达150亿元，该项新增开支将占到全市新增财力的1/10。在财政科技投入方式创新方面，要弱化“万金油”，更多地向能够产业化的科研项目倾斜、向企业倾斜。对于竞争性的产业化科研项目政府补助实行“三转变”，即由事前补助转变为事后补助，后补助与研发成果转化率、新产品销售收入占主营业务收入比率和研发经费占销售收入比率“三率”挂钩。由补助企业生产建设活动向补助企业研发创新或购买研发创新成果转变。由行业部门决策向团队考核与个人成果相结合、长周期考核与过程管理相结合的多维度评价决策转变。《意见》要求市级财政科技经费用于市场类科技项目和企业牵头实施的项目比例不低于80%。通过政府投入制度的创新来引导科技资源向产业化、应用化领域集中。

（三）创新政府人才服务方式。深化人才制度改革，改善人才发展环境，提高人才服务水平。在全市应用型科研院所探索职称评定与职务聘任相分离改革试点，探索建立个人自主申报，岗位评聘分离，政府指导监督的新机制。加大发明专利转化应用情况与技术转让成交额在科技人员职称评审中的权重。鼓励高等院校和职业教育院校围绕重点产业，按照市场需求设置相关专业，调整专业结构，开办创新创业专门课程，为重点产业发展培养创新型和应用型人才。实行有别于党政干部的人才管理方式，选择部分科研院所、高等院校开展从事科研工作的“双肩挑”领导人员科技创新改革试点。

四、创新保障措施，营造创新生态

创新生态决定创新活力，创新环境的优劣，很大程度上决定着一个社会创新创业能力的强弱。只有鼓励创新的生态环境，才能够为科技创新提供源源不断的精神动力和智力支持，才能够孕育出科技创新的参天大树。

（一）完善知识产权保护体系。知识产权关系着创新主体的切身利益，尊重知识产权就是尊重创造劳动，保护知识产权就是保护创新动力。实践证明，完善的知识产权政策对激励战略性新兴产业进行技术创新、促进专利成果转化具有积极作用。美国等发达国家在“再工业化”过程中，纷纷选择以知识产权战略助推战略性新兴产业的研发及产业化，以保持制造业的持续竞争力。重庆市企业知识产权战略普遍缺乏，全市规模以上工业企业制定知识产权战略的仅占3.5%。规模以上企业中具有专利授权、专利申请的比例低于10%。发达国家的经验表明，知识产权保护包括了从创新源头、中间运用，到后端产品和市场的保护及全球创新资源的整合，是科技创新从创造到收益的全生命周期的保护。因此，需要转变将知识产权等同于维权的落后认识，将知识产权从“传统维权”向“前端专利导航、中端专利布局、后端专利运营和市场保护”转变，将知识产权保护贯穿创新驱动全过程。

（二）加强对科技创新的法制保障。创新的法制保障缺失，就会出现“山寨”泛滥、盗版横行、学术造假盛行，就会出现“劣币驱逐良币”现象，创新活动就会受到抑制。因此，要进一步加大对科技创新的法制保障力度，制定和及时修改科技创新的相关地方性法规、规章。完善科研信用管理办法，建立科研诚信档案和黑名单制度。制定实施科技人员创新探索的保护政策，维护科技人员合法权益，尊重科技人员探索价值。进一步完善科技创新法规规章，废除制约创新的制度规定，构建起综合配套的科技创新法治保障体系。

（三）营造鼓励创新的社会氛围。以色列是举世闻名的创业创新基地，这与以色列政府大力营造良好的创新文化氛围紧密相关。创新的文化和社会氛围是一个创新型城市的基础性、先导性工作。因此，全市要进一步深化创新主体宣传，讲好重庆创新故事，加大对创新创造者的表彰奖励力度，在全社会形成尊重知识、崇尚创新、追求卓越的社會氛围。把科学普及放在重要位置，加强全民科学普及和创新教育，使蕴藏在广大市民中的创新智慧充分释放，创新力量充分涌流。

加快实施创新驱动发展战略，需要企业和政府两端发力，政府要着力优化创新的政策环境，以制度创新助推科技创新，既敢于放手，创造宽松的创新环境，又勇于担责，搭好平台服好务，推动全市西部创新中心建设。

作者单位：重庆市发展和改革委员会

责任编辑：张 波