关于环境刑事诉讼程序问题的立法思考

刘文燕　张冬冬　王利娟

摘要：环境刑事诉讼是为解决当代环境问题，保护国家、社会和公众的环境利益而采取的司法救济措施。也是环境刑事诉讼的主体为了保护人与环境的共同利益，揭露和证实环境犯罪，追究环境犯罪者刑事责任的处理程序。环境刑事诉讼程序作为特殊诉讼程序中的一种，有着自己独特的刑事诉讼制度、规则和程序。由于环境刑事诉讼受到国家司法资源、经济发展和社会稳定等多重因素制约，在立案制度（立案标准、立案管辖）、审判制度（环保法庭设置）等方面产生了诸多法律问题。只有运用立法手段有效解决这些问题才是完善中国环境刑事诉讼的理性选择。

关键词：环境刑事诉讼；立案制度；环保法庭

中图分类号：D916文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）04-0069-03

近年来，由于各种新型犯罪的涌现，使得普通刑事诉讼程序的基本制度和具体程序不能适用或不宜适用。为此，各国刑事诉讼程序都进行了相应的变革，即对特殊类型的犯罪案件，设置特殊的诉讼程序。这不仅可以节约司法资源、提高办案效率，而且还有助于解决各类特殊疑难诉讼问题。环境犯罪案件具有相当的特殊性，不宜采取与其他类型诉讼同样的程序规则，应当按照环境犯罪案件的固有特点，设计出具有针对性的刑事诉讼制度、规则和程序。具体的说，环境刑事诉讼程序是指环境刑事诉讼的主体为了保护人与环境的共同利益，揭露和证实环境犯罪，追究环境犯罪者刑事责任的处理程序。由于环境刑事诉讼受到国家司法资源、经济发展和社会稳定等多重因素制约，在立案标准、立案管辖、法庭设置等方面产生了诸多法律问题。通过对这些问题进行理性分析，以期在立法方面寻求解决问题的方案。

一、中国环境刑事诉讼的立法瑕疵

（一）立案制度的立法缺陷

1.立案标准过高缺乏可操作性

所谓立案标准，通常是指国家司法机关决定对某种刑事犯罪案件开始依法追究刑事责任时所应当掌握的用以衡量刑事犯罪案件是否可以成立的尺度和规格。立案标准也是司法机关启动追究环境刑事犯罪程序的立足点。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第86条明确规定追究环境刑事犯罪的立案标准，其一是有犯罪事实发生，其二是需要追究刑事责任，其三是属于受理机关管辖，三者必须同时具备缺一不可，此外，《公安机关办理刑事案件程序规定》《人民检察院刑事诉讼规则》也均细化了上述立案标准。这个立案标准非常严格，立法者的目的是为了起到屏蔽非罪的功能，旨在立案阶段就把非犯罪行为排除之外，但是，由于这项立案标准实际可操作性不强，即使动机再善良，依然具有不可适性，立法者的设想初衷，在实践中基本落空。

2.立案管辖及牵连管辖规定不明确

立案管辖是指公、检、法等国家司法机关之间在直接受理刑事案件范围上的分工和权限。按现行《刑事诉讼法》的有关规定，环境监管失职罪、徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪等与环境问题有关的职务犯罪，由检察机关立案管辖。公安机关管辖的是重大环境污染事故罪等十五项罪名。规定虽然明确，但在实践中的可操作性是极差的，现行的《刑事诉讼法》修订的时间要早于《刑法》，而当《刑法》及其修正案针对环境犯罪进行立法时，《刑事诉讼法》并未修改，《刑事诉讼法》涉及的立案管辖条款，并非专为针对环境犯罪而规定的。在立案管辖中有一个突出矛盾就是公安机关和检察院对于环境刑事犯罪的管辖牵连问题。一人所犯数罪，分属公安和检察院同时具有管辖权的，即出现所谓的交叉管辖，那么这时是否需要两个机关合并管辖？若案件合并管辖，最后应当由哪个机关立案侦查？对于上述一系列问题，《六部委关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第6条给出了明确的答复，即在公安机关与检察机关对一人犯数罪出现交叉管辖时，适用“次罪随主罪管辖原则”。虽然“次罪随主罪原则”在理论上明确无误，在立法上也有法律依据，但主罪和从罪之间如何区分，区分的标准是什么，相关的法律法规中却没有明确规定，在司法实践中特别是立案前“主罪”与“次罪”很难区分。

（二）環境刑事审判制度的立法缺陷

1.环保法庭设置不合理

中国南方一些城市已经先后建立起环保法庭，并且每年环保案件也在不断增加，且增速越来越快，环保法庭还在陆续完善中，环保法庭设立的目的是好的，这说明司法部门开始重视环境案件，但从节约司法资源和保障司法效率的角度来说，环保法庭的发展速度过快，分布区域和设置状态也略显混乱。由于没有专门的环境诉讼程序性规定和缺乏明确的制度支撑导致环保法庭设置不合理。现有环保法庭的制度大多不是来源于法律规定，而是来源于地方政府条例或者法院一些内部文件，至于法庭的设置区域及标准更找不到相关规定，许多地方政府只是为了政府政绩考核的要求而设立环保法庭。环保法庭设置的不合理不仅是司法资源的浪费，也违反了司法效率原则。

2.环保法庭陪审员不专业

随着中国环境纠纷案件的不断增多，设立环保法庭是十分必要的。有了新的法庭，就必然要有审判人员，审判人员素质决定了环保法庭功能的发挥。环境案件审判的复杂性和专业性使其“陷入科学争论和裁判难决的泥沼中，无异于剥夺了受害人的请求权而无法得到救济”法官在审理环境案件过程中，缺乏环境专业知识和专业技能，与环境纠纷的专业性、隐蔽性、长期性不相适应。环境案件的审判工作不仅要求审判员提高自己的环境专业知识，同时也要从专业化的诉讼参与人身上获取知识，尤其是环境保护法律方面业务强的专业律师。

二、环境刑事诉讼的立法完善

（二）立案制度的立法完善

1.降低立案标准且登记环境犯罪信息

首先，按照人的普遍认知规律，“是否有犯罪事实存在”这是一个需要通过司法机关侦查才能予以查明的问题，在这里却是立案的条件，也是启动侦查的前提，因为在中国，依照法律规定，要先立案后开展刑事侦查。对“是否需要追究刑事责任”的判断离不开司法机关对犯罪主体、犯罪主观方面的判断，仅依据案件原始材料的分析是很难判断谁是涉案嫌疑人以及是否需要承担刑事责任。可见将“有犯罪事实发生并且需要追究刑事责任”作为中国环境刑事犯罪立案标准，是违背人的认知规律、颠倒因果的做法。显然，这种违背人类认知规律的立案标准，在司法实践中不具有可操作性。

其次，此立案標准不适用于环境犯罪的要求。“有犯罪事实发生”前提是要有明确的结论，但是环境刑事犯罪行为（尤其是生态破坏案件和环境污染案件）因其行为之隐蔽性、危害之渐进性，因此，在犯罪行为实施时，其危害行为与损害后果不一定明确，如果单纯将“有犯罪事实发生”作为环境刑事犯罪案件的立案标准，那会使许多案件不能进入诉讼程序，这样不利于追究环境刑事罪。《刑事诉讼法》第86条：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第162条又将此规定细化为：公安机关受理案件后，经过审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于管辖范围的，由接受单位制作《刑事案件立案报告书》，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案。《人民检察院刑事诉讼规则》第129条规定：侦查部门对举报线索初查后，应当制作审查结论报告，提出处理意见，报检察长决定。因为环境刑事犯罪的犯罪行为与结果在案发时往往不明显，行为与结果之间的因果联系难以确定，司法机关无从确定是否需要追究刑事责任。事实上它混淆了追究刑事责任与刑事处罚的界限。刑事责任的范围不仅包括定罪量刑，从广义来说还包括已定罪但免除刑罚但是给予非刑罚处罚和仅仅是宣告有罪而免除量刑。如果法律仅规定对需要量刑的刑事案件能够立案，对只定罪不量刑的不予立案，这就是对犯罪行为的一种变相纵容，既不利于社会稳定，也不利于环境保护。正如之前所述，预防风险是环境刑事诉讼启动程序的功能之一，如果把刑事案件立案标准规定的过高，启动环境犯罪程序将很难实现，更不用提追究犯罪嫌疑人的刑事责任了。其实质是，过高过虚的刑事案件立案标准不仅虚化刑事案件的启动程序，也将放纵刑事犯罪行为。

2.明确环境刑事诉讼由公安机关立案

公安机关和检察机关对于环境刑事案件都有很大的自由裁量权，这就容易出现争抢管辖或两个机关互相推诿管辖的情形。在司法实践中，由于犯罪案件的复杂性，有时会遇到一人犯数罪，公检双方发生交叉管辖情形时，基于环境风险预防原则，建议只要数罪中有环境犯罪，就以环境犯罪为主罪来确定管辖。若一案中的数罪均为环境类犯罪，公安机关和检察机关均应行使管辖权时，案件由最先接受报案的机关合并管辖。总之，在解决立案管辖不明或有争议的问题时，必须从大局和有利于防控环境犯罪的角度出发，按照确定管辖的原则予以正确处理。

公安机关或人民检察院在侦查环境犯罪的过程中，如果发现犯罪嫌疑人还犯有属于人民法院直接受理的罪行时，应先接受控告人的控告，并进行必要的调查，然后在人民检察院提起公诉时，随同公诉案件移送人民法院，由人民法院合并审理。侦查终结后不提起公诉的，则应直接移送人民法院处理。

（二）刑事审判制度的立法完善

1.建议中级以上人民法院没立环境刑事诉讼法庭

中国的审判体制是由人民法院统一行使审判权，审判机构由基层法院、中级法院、高级法院、最高法院四个层级构成。专门人民法院也是审判组织体系的组成部分之一。《人民法院组织法》第23条第2款“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他庭”，由此可见，在审判庭的设置上，《人民法院组织法》具有灵活性和前瞻性。审判庭按需设立，根据法院工作的实际需求，法律赋予了法院依法设置专门审判庭的法律空间，即中级人民法院根据需要可以设主审环境案件的环境庭。《人民法院组织法》第26条第2款、第30条第2款分别对高级人民法院及最高人民法院均有相同规定。依据中国现行法律规定，在中级以上人民法院设立环保审判庭不违反法律框架，并且是有法律依据的。《人民法院组织法》规定审判权这项公权力，人民法院作为专门的审判机构可以依法根据需要设立专门审判庭，于法有据，至于具体的设置程序现行法律并无明确规定，但是可以参照最高人民法院出具的文件和相关的司法实践来进行设置环保审判庭，如：知识产权审判庭。

2.由环保专家担任陪审员

鉴于环境案件的技术性要求，环境专家共同参与案件审理是一种良好选择。澳大利亚土地与环境法院的法庭审理就是由司法人员和专门技术人员共同负责。中国《关于完善人民陪审员制度的决定》《法院组织法》等都有关于人民陪审员的规定，这为环保法庭吸纳环境专家参加庭审提供了法律保障。法官与专家的结合将提高环境案件的处理效率，保证审理环境案件的合理性。当然，法官和专家之间应当有一定的分工、协作，如法官负责法律问题，运用法律做出裁判。专家运用技术，理性为法官裁判案件提供依据。环境法律与环境科学的结合弥补法官对环保知识的不足，为案件的高效处理奠定基础。