湖南省煤炭资源开发对环境破坏的法治对策

游训龙

摘要：湖南省煤炭资源丰富，但在长期开发利用过程中，一些不合理现象的存在对生态环境造成了破坏。结合湖南省实际，现通过对湖南省煤炭资源开发现状进行分析及存在的问题，阐述煤炭资源开发对该省生态环境造成的破坏情况，并从法理的维度进行分析，为解决煤炭资源开发对生态环境造成的一系列问题提供更充分的理论依据，也为湖南省解决煤炭资源开发对生态环境破坏提出了几点法治对策。

关键词：煤炭资源开发；生态破坏；法治对策

中图分类号：X171

文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）04-0061-04

湖南省煤炭资源比较丰富，产量在全国排名第18位，但开发利用程度很低，缺乏对违反规划开发法律责任的具体规定，导致现有的煤炭规划形同虚设，同时缺乏有效煤炭规划的约束指导，导致矿业权设置和交易不规范，资源的勘查开发秩序较乱，争抢资源问题较为严重。并且湖南省煤炭资源开发利用不合理，资源回收率低，浪费和破坏严重，对生态环境造成了严重破坏。根据上述情况，结合湖南省实际，现通过对湖南省煤炭资源开发现状进行分析及存在的问题，阐述煤炭资源开发对该省生态环境造成的破坏情况，并从法理的维度进行分析，为解决煤炭资源开发对生态环境造成的一系列问题提供更充分的理论依据，也为湖南省解决煤炭资源开发对生态环境破坏提出了几点法治对策。

一、湖南省煤炭资源开发现状

（一）煤炭在湖南省能源消费结构的重要地位

煤炭是湖南省能源消费在主要的能源消费中占70.2%，“十二五”期间煤炭产量每年产量达6600-8500万t，有力支撑了国民经济的高速发展。而煤炭企业的传统发展模式在为人们提供能源的同时，也为社会带来了诸多问题。加快发展循环经济，是实现煤炭企业可持续发展，为经济发展提供足够资源和环境容量的重要举措。目前，湖南省已探明的煤炭资源总量超过85亿t，累计探明的煤炭量38.69亿t。长期以来，湖南省资源产业一直是“大量生产、大量消费、大量废弃”的单向直线开发模式，与之相对应的煤炭企业发展模式则是“快速建矿、强力开采、废物排放、缺乏治理”，这种传统的开发模式带来了诸多问题。比如造成了资源的浪费严重，利用率低，废弃物严重污染环境，生态平衡受到严重破坏。

当前煤炭资源开发的状况仍然与现实的需求存在较大差距，部分地区和企业缺乏长远眼光和社会责任，只注重短期利益，不注重煤炭资源的综合利用和环境治理，导致我国煤炭工业仍处于盲目扩大规模、资源开发无序、大量浪费和粗放开发、低效率利用、环境污染等状况下，资源优势不能真正转化为经济优势。

（二）湖南省煤炭资源开发中存在的问题

1.资源保障程度偏低、有效供给能力不足

湖南省虽然是产量并不多的煤炭生产省份，却是煤炭消费大省，长期需要从外省调运，湖南省煤炭资源勘查程度低，特别是可供建井的详查和精查程度低，可采储量与煤炭储量的比例低于全国平均水平，资源保障程度偏低，有效供给能力不足，经济可采储量少，人均占有量低，资源禀赋差。目前95%的煤矿属于井工矿，开采条件居世界中下等，煤炭92%集中分布在湘中和湘东南的娄底：邵阳、衡阳、郴州地区，湖南地质构造复杂，煤层变化较大，矿点多，规模小，开采技术条件复杂，这些因素影响了资源的充分开发。

2.对煤炭资源的生产开发缺乏统一规划

顾名思义，煤炭开发规划是优化煤炭生产開发布局的基础，而现行煤炭立法对煤炭规划的相关要求都过于简单且可操作性差，同时也缺乏对违反规划法律责任的规定，导致现有的煤炭规划形同虚设，也由于缺乏有效煤炭规划的约束指导，造成了矿业权设置和交易乱，资源的勘查开发秩序乱，争抢资源问题比较严重。

3.煤炭资源生产开发过程中的浪费十分严重

煤炭是不可再生资源，其作为湖南省的主要能源，则必须对其高度重视保护和合理开发利用。目前，湖南省煤炭资源开发利用不合理，资源回收率低，浪费和破坏严重，全省煤矿开采回采率平均只有35%左右，远低于全国56%的要求。有的煤矿开采回采率甚至低至10%-15%，特别是厚煤层以及小煤矿回采率偏低，大量资源被浪费和遗弃。另外，对国民经济具有重要价值的特殊和稀缺煤类也缺乏有效保护。煤炭开采经营的规模化和集约化程度低，产业结构不合理，生产发展方式不科学，以数量型和粗放型为主的经济增长方式与以质量效益型和集约型的经济增长方式还存在较大差距。

二、煤炭资源开发引起的生态环境恶化问题

（一）煤矿开采破坏植被和水土资源

1.井工开采导致土地塌陷严重，植被遭到较大破坏

土地耕作和植被生长也受到影响，土地利用率减少，地貌的改变引发土地沙漠化，而塌陷还会引起山地、丘陵发生泥石流，山体塌陷滑移，严重破坏矿区的植被资源、土地资源和生态环境。

2.露天开采直接挖损土地，破坏地表植被

这种采掘挖损多是毁灭性的，对植被和土地的破坏程度更大。

3.固体废弃物压占土地

煤矿开采产生的煤矸石是煤炭工业排放量最大的固体废物，而诸如此类的固体废弃物压占了大部分的土地，植被也遭到严重破坏。

4.露天煤矿和井工煤矿抽排地下水，造成地下水位大幅下降

供水紧张，水土流失严峻，从而导致区域内的作物大面积减产，抗御灾害能力下降，土地贫瘠，植被退化，严重危害农业生产，而未经完善净化的矿井水、洗煤水和矸石淋污水等也被直接排放。

（二）煤炭资源开发对周围环境的污染

近年来，湖南省煤炭开采给矿区周边农户及周边环境带来的影响越来越大。首先，开采引发的水均衡破坏及污染。煤炭开采伴生的地面沉降、塌陷，导致矿区地下水位下降，水土流失严重，使得当地农民人畜饮水困难，农田减少，农作物干枯，粮食减产；大量地下水资源因地层破坏而渗漏矿井并被排出，对矿区周边环境形成新的污染。同时，污水的任意排放，对地下水、当地河流、水沟、农田造成一定的污染。其次，煤矿的扩能改造，煤矸石堆放场地不断扩大，对土地资源造成了严重的破坏。矿区长期侵占土地并暴露于外的矸石山堆积，经风化和瓦解，在雨水淋滤作用下将有毒、有害物质渗入到土壤和水环境系统中，导致地表和地下水系严重污染、土壤贫瘠化、植被破坏，且复耕较为困难。加之对与煤炭资源共伴生资源的综合开发生产和对煤矿矿井废物的回收及循环利用水平比较低，进一步加剧了资源破坏的严重程度。再次，随着煤矿开采量的逐渐加大，采空区不断增多，造成了地表裂缝下陷、山体滑坡、危岩增多，导致了农民房屋拉裂，耕地受损。矿山遇浅层开采，井下放炮时带来地面震动及噪声，使地面房屋及房屋内人、畜安全受到严重影响。最后，井下抽风排放废气对周边农户和大气环境的造成的污染及矸石山流动、煤矸石放热、尾矿堆积、滑坡等造成的其他矿山地质灾害，都给矿区周边环境造成了严重影响。

三、煤炭资源开发对生态环境破坏的法治对策

（一）发展循环经济

1.树立可持续发展观

采取防治结合的方针，开展矿山地质环境调查和研究工作，通过科学管理和工程技术手段开展积极有效的治理。目前，湖南省的矿山环境管理处于被动局面，在环境调查、治理手段等方面都落后于其他发达省份，因此要改变这种局面，就要加大科技投入力度，加强对地质环境保护的相关技术规范、标准的制定，如崩塌、滑坡、泥石流的勘查技术标准，矿山环境评价、恢复治理标准以及地面沉降检测技术标准，使地质环境保护工作逐步实现法制化、规范化。

2.研究运用新的矿山开采技术和尾矿资源化利用途径

湖南省矿产资源的开发技术相对落后，应推广无公害的开发技术手段，禁止有害的生产工艺。对于矿山产生的大量尾矿和废弃物，可作为再生资源加以利用，如某些企业的废料又是其他企业的原料，这就需要加强企业之间的信息交流。为了便于企业之间的废料交换，提高废矿资源的利用率，可以建立废矿和尾矿数据库。同时发展新型金属、新型非金属及常规矿物原料的替代品，降低经济社会对常规矿物原料的依赖程度。发展可再生能源和核电，扩大利用洁净煤和煤层气，减少直接燃煤比重。特别是我国进入重工业快速发展以后，能源消耗总量规模比历史上任何一个工业化国家曾经达到的水平都要大，由于能源的巨大消耗，必将带来矿产资源的大量开采，所以在提高煤炭资源供应能力的同时，要加强煤炭资源所在地环境的保护和治理，使资源、环境和发展的比例协调，这样不仅能促进矿业市场的健康发展，更加保证了湖南省可持续发展的道路稳步进行。

（二）完善立法

1.完善生态补偿的法律法规

健全公共财政体制是生态补偿法律机制的首要特色，各地区应加大财政转移支付力度。为节约资源，积极推行资源有偿使用，全面征收矿产资源补偿费、水资源费，建立矿山自然生态环境治理备用金制度，严格实行排污收费制度。对在煤炭开采过程中所造成的地面塌陷、水土流失、泥石流、森林草地及耕地破坏等纳入补偿范围。同时在已有法律基础上，紧密结合煤炭矿区环境特点，建立起符合湖南省的煤炭矿区环境保护法律法规体系，对新矿山项目的环境影響评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建以及如何推进环境补偿机制等方面，省有关部门应该通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众意见，尽快研究、制订出煤炭矿山环境破坏补偿的新办法，使之法律规定明确化。

对环境保护而言，湖南省贯彻的是“谁开发，谁保护，谁破坏，谁恢复，谁使用，谁付费”的制度，这一制度不仅没有得到很好贯彻，而且在制度设计上存在明显缺陷，就是缺乏对生态环境建设的补偿规定。

生态补偿之要求补偿的主体应有三类，一是对生态保护做出贡献者给以补偿，二是对生态破坏中的受损者给以补偿，三是对减少生态破坏者给以补偿。在煤炭资源开发过程中，对维护生态环境做出贡献者给以补偿，如对煤炭开采过程中的生态环境科学研究、生态信息等公共物品，通过补贴那些提供生态保护这种公共物品的单个的经济主体，以激励他们的积极性。同时，对因煤炭开采而遭受损失者给以补偿，如因煤炭开采导致农民农田减少、农作物干枯、耕地受损、农民房屋拉裂等，对这些遭受损失的农民应予以补偿。目前，煤炭开采对生态环境造成的破坏作用已不容置疑，加强对生态环境的治理已迫在眉睫。因此，在煤炭开采过程中也应该对减少生态破坏者给以补偿。如上种种，都应该给以明确的法律规定。

2.加快煤炭立法步伐

（1）必须大力加强煤炭法治建设，实现“依法治煤”

遵守国家制定的《中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》），在必要时制定相应行政法规以及部门规章，如制定《煤炭生产开发条例》。完善煤炭立法，有效促进煤炭生产开发法治建设，促进煤炭资源的保护和合理开发利用。同时要做好法治宣传教育，提高人们的煤炭法治意识，严格加强日常监管执法，保证法律实施的稳定性，减少运动式的突击性整治活动。在此过程中，特别是要建立健全对各种违反煤炭生产开发立法规定和政策要求行为的责任追究制度，即必须对违反煤炭生产开发有关规定和要求的行为设定责任，对政府机构及其工作人员、煤炭企业及其从业人员、中介机构及其工作人员的责任进行进一步明确，加大对各有关责任主体违法违规行为的惩处和打击力度，切实保障相关立法规定和政策要求的贯彻实施。

（2）严格实行煤炭行业的市场准入制度

要实现煤炭资源的可持续发展，就必须建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费。这就要求建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，对开办煤炭企业条件的规定进一步完善。对于已有企业而言，要严格煤炭生产许可证的发放条件，根据煤炭资源赋予情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。要借鉴相关省份立法经验，有些地方立法已做出规定，山西省是我国第一大煤炭大省，该省非常重视立法工作，如《山西省煤炭资源管理条例》第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85%，开采中厚煤层不得低于80%，开采煤层不得低于75%，这具有很好的借鉴意义。内蒙古自治区人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法的通知[内政字[20051210（1）]指出：“到2007年底，通过依法淘汰关闭和整合重组措施，使全区煤矿总数由现在的1100余处减少到700余处，年产10万吨以下的煤矿全部依法关闭退出市场，资源回采率达到60%以上，采煤机械化水平达70%以上；到2010年，全区煤矿总数降至600处之内，单井生产能力达到年产30万吨以上，采煤机械化水平达90%以上；坚持新上煤矿单井产量最低达到年产120万吨标准”。经过7年的实践后，该区进一步加强了立法工作，如内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见[2014]54号规定“四个严格.准人”即“严格煤矿安全准入”“严格煤矿建设项目核准和生产能力准人”“严格煤矿生产工艺和技术设备准人”“严格煤矿企业和管理人员准人”。其中“严格煤矿建设项目核准和生产能力准人”也规定了“完善自治区煤矿建设项目准人制度，严格依规依标组织煤矿生产能力核定。新建井工煤矿生产能力不得低于120万吨/年、露天煤矿不得低于300万吨，年，其中新建褐煤井工煤矿生产能力不低于300万吨/年、露天煤矿不低于500万吨/年”。这些也值得湖南省学习和借鉴。

3.完善有关生态环境保护立法

在对煤炭资源的开发过程中，对于煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，并将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2016年颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年9月1日生效），在原来制定的《中华人民共和国矿产资源法》《煤炭法》中也应对其做出相应规定。湖南省环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见，以加强立法工作。2013年5月，湖南省修订发布了《湖南省环境保护条例》，但有关规定依然过于笼统，操作性不强且效果不好，还需进一步修订。2015年，湖南省人民政府办公厅发布《关于加强环境监管执法实施意见》，对土地资源、水资源等都做了比较明确的保护性规定，起到了很好的作用。

（三）加强执法和建立监督机制

1.完善煤炭执法监督机制

煤炭执法是一项十分严肃的工作，但是当前煤炭执法存在较多的问题，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍有不同程度的存在。有些地方和部门以言代法、以权压法、徇私枉法。因此，必须改善和加强对煤炭行政执法的管理与监督，依法打击执法过程中的行政违法现象，提高行政执法水平，力求达到依法行政。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。

严格煤炭执法还应实行保证金制度。在全省范围内加快推广煤矿生态环境恢复保证金制度，并完善配套措施，建立煤矿生态环境恢复保证金制度并加快推广，认真执行与落实。各地区环保、国土资源部门应对煤矿区生态环境进行评估，并提出煤矿区生态环境恢复目标及要求，合理提出资金标准；各煤炭生产企业应根据上述要求，制订矿山生态环境保护和综合治理方案，并提出达到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施；并应加强对资金使用的有效监管，以保障煤矿生态环境恢复保证金的合理使用；建议构建煤矿区生态环境治理恢复评价体系，以评价各矿区是否达到矿山环境治理和生态恢复目标及要求。为提高煤炭回采率，减少浪费，可以让煤炭开发企业交保证金，如果达到核定回采率，则退还。为了保护土地资源，《煤炭法》第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”为促使采矿者履行其义务，可以令其交纳土地复垦保证金。如“美国的《露天开采控制与复田法》规定：煤矿主在开采前须交纳复田保证金，保证金额必须足以支付预计的全部复田费用，具体由州环保局确定。复田由州环保局确定。复田保证金待复田后按一定程序归还矿业主。对不按计划复田者给予罚款或刑事处罚。”

2.健全和完善行政问责制度

目前，湖南省的行政问责制还存在很大缺陷，没有明确的法律法规，各级政府及政府各部门之间有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清，导致相关责任人逃脱了其应付的责任。湖南省大大小小的煤矿很多，尤其是一些不符合条件的小煤矿，一旦投入开发生产就会給生态环境造成严重影响，如产出的固体废物随意堆放，污水任意排放等。因此，不仅要使行政问责制真正制度化、法律化，还一定要把好煤炭行业市场准入这个关，明确各自的责任，对不符合条件的组织和个人拒之门外，对不依法行政、徇私枉法、滥用职权者得到法律责任的追究，对相关负责人从政治责任、领导责任、管理责任、直接责任、间接责任，层层查下去。

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3.关闭生产能力在法定吨位以下的小煤矿

要加强小煤矿的监管力度，关闭生产能力在法定吨位以下的小煤矿，对于不符合法律规定、不符合国家政策的小煤矿要坚决关闭，而且做好善后处理工作。通过系统的学习教育使环保、国土资源部门意识到监管的重要性及必要性，树立行政领导责任制并制定严格的奖惩机制；要加大反腐败力度，解决“官煤勾结”的问题，从根本上为小煤矿的发展提供一个洁净的环境。发动群众，监督污染环境和破坏资源的违法性行为，如实行对重大违法行为的举报有奖制度。

除了采取以上法律措施，还可以将环境资源保护的宣传和法治教育相结合，不断强化全民的环境保护意识，提高公众参与积极性。通过报纸、电台、电视、网络等媒体大力宣传，强化可持续发展的宣传教育，进一步树立节约资源、保护环境的意识，只有这样，才能在更大程度上保证煤炭资源的合理开发利用，保护生态环境，实现煤炭资源开发与生态环境保护的和谐发展。