棚改和货币化安置的那些事儿

宋慧芳

2018-2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套，以此兑现改造1亿人居住棚户区的承诺。

棚户区改造是体现以人民为中心发展思想的重大民生工程，是推动新型城镇化的重要举措。5月24日，李克强召开国务院常务会议提及未来3年棚改目标，《中国经济信息》记者对此进行梳理发现，此次会议共有三大看点：第一，定调了棚改有利于“有效投资消费”和去库存，过去8年已经完成8000万人的棚改量；第二，今年务必完成600万套棚改，并提出了2018-2020年的3年计划，再改造1500万套，相比于此前的650万套和600万套略有减少；第三，相比于1月份李克强提出的进一步提高棚改货币化安置比例，本次增加了“在商品住房库存量大、市场房源充足的市县”的提法。会议提到要兑现改造1亿人居住棚户区的承诺，按照当前的进度，将在2020年完成。

居者有其屋下的必经之路

棚户区是历史形成的产物。大量棚户区房屋建于我国工业化初期。这些简易房屋建筑密集、结构简单、使用功能不完善、基础设施不配套，很多存在消防安全隐患。随着时间的推移，这些房屋严重破损，多数已成为危房。并且棚户区所在城市财政状况普遍不佳，依靠当地财力投入改造的能力有限；棚户区所在企业多数已破产、改制，企业无力承担房屋改造责任；棚户区居民很多是下岗职工，经济条件不允许对房屋进行翻新、改造。

2008年以来，作为提高城市化率的关键一环，棚户区改造（简称“棚改”）成为重大民生工程和发展工程。在一系列棚改政策的推动下，棚改速度从2012年的300万套/年上升到2016年的600万套/年，基本超额完成当年目标，存量棚户区下降至2200万套。我国的棚户区改造的补偿模式由之前的实物安置为主转为货币安置为主，叠加我国房地产市场在2014年之后存在库存过剩问题，棚改货币化安置比例在随后几年大幅提升。

在长江证券分析师赵伟看来，棚户区改造的初衷在于解决居民住房困难、推进城镇化建设；近年来通过加大货币化安置力度，棚改逐渐成为化解商品房库存的重要手段。

棚户区改造是我国住房保障体系的重要组成部分，通过对“城中村”、城镇危旧房等简易房屋集中区域进行改造，不仅有助于解决居民住房困难、改善居民居住条件，也有利于推进城镇化建设，2008年至今已帮助约950万农民就地转化为市民，提高全国城镇化率约0.7个百分点。2015年，国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，提出积极推进棚户区改造货币化安置，即对棚户区改造采用货币化补偿而非实物安置，棚改居民可以直接获得补偿款，并在商品房市场自主购置住房。

成本和资金来源的创新模式

2013年，国务院印发针对棚户区改造的25号文，将2013年的棚改目标由此前提出的304万户降低为232万户。其下调的主要原因，即是棚改巨大的资金压力。资金来源是棚改绕不过的难题。一直以来，棚改依托中央、省、市（县）三级财政统筹，资金压力大，特别是市（县）一级，本身财政收入非常有限，对棚改的投入捉襟见肘。待改造的棚户区多数为位置偏远、市场化运作难的“硬骨头”。新预算法实施后，棚改融资机制亟待创新，也一定程度上加剧了“融资难”。

再加上，现实中被征收人的合法产权面积通常小于实际居住面积，如果选择1：1的货币化安置，所得补偿金额不足以购买相同居住面积的商品房，影响货币化安置的积极性，所以实际操作中，货币化安置成本要高于实物安置。据《中国经济信息》记者了解，单位产权面积的货币化补偿一般相当于周边市场价的1.3倍，从这个角度计算，货币化安置成本相当于实物安置成本的1.3倍。

国务院第95次常务会议上，对解决棚改融资问题，提出了相应的政策措施。一是創新融资体制机制，推动政府购买棚改服务方式，鼓励多种所有制企业成为棚改实施主体，开发银行等金融机构可依据政府购买棚改服务协议对棚改实施给予贷款。二是鼓励农业发展银行在其业务范围内加大对符合条件的实施主体给予贷款支持。三是进一步加大中央预算内投资和中央财政支持力度。此外，还要鼓励商业银行、企业等社会主体积极参与。

赵伟表示，现行条件下，棚改货币化资金主要来自PSL、地方财政、PPP等渠道，其中，PSL对棚改支持力度较大。央行自2014年4月创设抵押补充贷款（PSL），主要是为开发性金融支持棚户区改造提供长期稳定、成本适当的资金额度，其模式是央行向国开行等政策性金融机构发放PSL，国开行再向地方政府提供专项贷款以支付棚改居民相关货币化安置费用，待土地拍卖后以土地收入进行偿还。自2014年12月首次发放以来，通过PSL平均每月提供793亿元贷款；截止今年4月，PSL期末余额已接近2.3万亿元，对棚改货币化形成较有力支撑。此外，地方财政资金和PPP模式对棚改货币化也有一定支持，2015年地方财政棚改支出达1287亿元，同比增长47.9%，增速逐年提升；截止今年3月，全国保障性安居工程PPP入库项目已达521个，总投资额8670亿元，占PPP项目总投资额近6%。

对库存、杠杆的影响

住建部和国开行都直接表示过将因城施策做好棚改与去库存的衔接。要在三、四线城市也包括县城进一步推进棚改货币化安置。棚改货币化安置到底能带来多少商品房去库存？

赵伟表示，棚改货币化对年内地产销售（特别是三线及以下城市）将形成一定支撑；中性情境下，深化棚改货币化将拉动全国全年商品房住宅销售增速近5个百分点。2016年棚改建设606万套，货币化安置比例48.5%，消化商品房住宅库存面积约2.5亿平方米，可测算棚改货币化对应商品房住宅面积约为85平方米/套。比较近年棚改建设计划及实际执行情况，发现棚改建设往往超额5%左右完成；考虑到今年前4个月已开工改造棚户区219万套，占年度目标任务600万套的36%，较去年同期提高3个百分点，预计年内指标完成情况将较为乐观，预计今年棚改将如期完成600万套。

中性情境下，假设今年棚改货币化安置比例达60%（2015、2014年分别为48.5%和29.9%），对应消化商品房住宅库存面积约30600万平方米，对全年商品房住宅销售增速的拉动为4.8个百分点；假设棚改货币化80%投向三线及三线以下城市，对三线及以下城市商品房住宅销售增速的拉动将达5.6个百分点。

此外，考虑到2018-2020年棚改力度与近两年相比并没有显著下滑（平均每年500万套），而棚改货币化比例仍有较大提升空间，无论是今年还是未来3年，棚改货币化对地产销售、进而对地产投资仍有较大支撑作用。

与此同时，在华泰证券分析师谢皓宇看来，当前棚改充当了政府部门加杠杆、企业部门降杠杆的工具。首先，由棚改来作为去库存的工具，将不会带来居民加杠杆，同时，由于棚改的资金来源最终依然为央行，因此，可以算做定向对楼市宽松，例如，我们以500万套、套均100平方米、每平方米5000元计算，相当于往市场投放2.5万亿元资金，考虑货币乘数，最大可以放大到近10万亿元的M2。其次，在这一过程当中，由于货币投放带来房价上涨，因此不会造成居民降杠杆，同时，库存消化并不来自于居民出资，因此也不会导致居民加杠杆。最终，将体现为政府部门加杠杆、企业部门降杠杆。