对粮食主产区扶持政策的心思考与建议

刘冰

摘要：针对粮食主产区扶植政策中存在指令性政策与市场化经营偏离、农业补贴政策不合理、粮农直补政策和土地流转政策矛盾等问题，要对粮食主产区基础设施配套建设、调控支持政策体系建设、利益补偿支持政策体系建设、补贴支持政策体系建设、信贷支持政策体系建设等进行改革并完善。

关键词：粮食主产区；扶植政策；农业补贴

中图分类号：F326文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）04-0006-02

目前，我国有十三个粮食主产省区，产量占全国的75%，东北黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古产量占全国近三分之一，黑龙江年粮食总产量占全国十分之一，主产区在我国农业现代化的战略地位、经济贡献十分突出。重点推进主产区改革发展，就是抓住了国家农业现代化的主要矛盾。根据中央粮食政策改革的战略取向，针对现行粮食政策某些弊端和负面影响，如何深化粮食主产区改革，进一步完善粮食主产区产业扶持政策成为黑龙江省亟待解决的问题。

一、新常态下粮食主产区面临的新问题

近年来，受国内外粮食供求关系变化影响，现行的粮食最低保护价收购和农业补贴政策的某些弊端和负面影响也充分暴露出来，成为制约农业和粮食流通产业发展的关键因素，尤其给粮食主产区发展带来了严重的困扰。

（一）粮食最低保护价扭曲了市场价格，导致粮食进口增加，产销区粮价倒挂

国家现行粮食最低保护价逐年抬高，推动了国内粮食价格迭创新高，而受美元走强影响，国际大宗粮食价格持续下调，致使国内外粮食价差逐渐拉大，受利差诱惑国外粮食趁机大量涌入中国粮食市场。

在产区最低保护价大幅高于销区市场价的情况下，国内越来越多的大型粮食企业为降低成本主动转向粮食进口，去年上半年进口粮食最多的是外商投资企业、中外合资企业，进口量超过1600万吨，同比增长8.8%；国有企业和私营企业的进口量均超过1000万吨，同比分别增长86.23%和73.57%。

主销区粮食部门和国有粮食企业则改变“北粮南进”计划，大幅下调北粮订购指标，放弃或部分放弃与主产区意向性签约。致使产销区合作平台出现了断裂，粮食流通主要大通道出现了“肠梗阻”，产销区之间的合作与利益矛盾越来越突出。

从近两年黑龙江粮食购销市场情况看，个体、民营企业购销活跃度明显下降，主销区粮食订购实际履约率大幅减少，导致黑龙江省国有收储企业商量粮严重压库、储备管理成本抬高，粮食损耗增加，经营风险加大。在政策和市场的双重挤压下，粮食加工企业也被迫下调原粮购进和生产指标，出现了停产、半停产和严重亏损情况。可以说，粮食经营风险已经全面压向主产区，而主产区自身又没有抗压解压的避险机制。如何应对国际进口“天花板”价格和我国农业生产流通成本“地板”刚性抬升的双重挤压，已经成为国家顶层设计的战略选项。

由此可见，最低保护价政策虽有保护农民利益和保障粮食收购的积极作用，但同时也是导致粮食进口增大、产销区粮价倒挂，产销区合作矛盾产生的主要根源。其负面影响和弊端充分显现，已经难以为继，到了改革的临界点。

（二）农业补贴环节多种粮农民获益少，直接补贴政策对农民增收的激励效应逐渐减弱

我国现行农业补贴政策主要包括粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴，要求各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金的50%以上。哝补政策实施以来，对刺激农业生产起到了一定的积极作用，但也暴露出补贴结构不合理、补贴资金管理使用分散、补贴环节多粮农获益少等问题，尤其对种粮农民直补的激励效应正在逐渐减弱。

2004年，国家直接补贴资金116亿，种粮农民人均增加收入仅为14元，2014年，国家直接补贴资金151亿，种粮农民人均增加收入也仅为22元。如果遇到生产资料价格上涨和自然灾害，补贴到农民手里的钱就被完全抵消掉了，甚至出现负数，农民并没有真正得到实惠。“种地一年，不如打工一月”已经成为农民群众中的口头禅。

补贴政策是否科学正确，只有通过实践考量，而考量的主要标准就是看它有没有真正解放生产力。由此看来，现行农业补贴政策经过11年运行，其弊端也充分显现，到了改革的临界点。

（三）国家财政涉农资金扶持重点不突出，区域性差别补贴没有得到合理体现

国家维护粮食安全重农抓粮，财政涉农支出逐年增大。2015年中央财政下拨种粮补贴资金总额就达到214.45亿元，较2004年财政涉农补贴资金116亿元，增长了近一倍。虽然每年财政支出涉农资金巨大，但平均使用分配“一刀切”的政策特征比较突出，缺乏分层次、分区域和有重点的补贴机制，尤其对主产区的扶持力度不足。

全国十三个粮食主产区，基本上都属欠发达地区，地方财政支农能力远不如发达地区，粮食基础设施现代化水平也远远落后于发达地区，足见国家对主产区基础建设投入明显偏弱。特别是黑龙江作为全国最大主产区，对国家商品粮历史性贡献最大，而农业、流通产业基础设施相对传统落后，低于全国同行业平均水平，历史形成的改造建设资金缺口巨大。另外，十三个主产区相互间也有差异性，如从物流成本来讲，十三个主产区地理位置不同，粮食运输距离也就不同，发生的粮食物流成本也就不一样，理应根据不同地区的物流成本给予不同的利益补偿。

（四）国家对农业资源的过度索取，给农业生态环境带来一定程度的破壞和隐患

中国用世界9%的耕地，6%的淡水资源，养活了占世界20%的人口，粮食实现了“十一连增”，这是人类经济发展史上的奇迹。但我们必须看到，我们用仅占世界一成的土地，却使用了世界近四成的农药化肥，是世界平均使用量的2.5倍。由于过度开发农业资源，大量使用农药、化肥、农膜等化学用品，大量焚烧玉米秸秆，给土壤、水体和空气造成了深度的污染，从生产源头上已经给农产品质量和食品安全带来了威胁，给子孙万代续耕生存造成了深远的不利影响，付出的代价相当巨大。以目前的土壤污染状况来看，修复被农药化肥所污染的土壤需要20-30年的时间。由此看来，片面追求粮食产量、一味拼资源、拼消耗的政策不可持续，也到了改革的临界点。

上述问题，反映了指令性政策与市场化经营之间的矛盾，农业补贴政策共性和个性之间的矛盾，粮农直补政策和土地流转政策之间的矛盾，主产区和主销区供求合作之间的利益矛盾，粮食增产与生态保护之间的矛盾，这几对矛盾集中反映了粮食生产经营以政府为主导，还是以市场为主导的矛盾。这些矛盾标志着我国现行农业、粮食流通产业政策步入了改革调整的转折点，研究探讨和出台一系列新的涉农政策、制度和措施迫在眉睫。

二、调整完善粮食主产区扶持政策的几点建议

（一）完善对粮食主产区基础设施配套建设的投资支持政策体系，为粮食产业发展提供重要的物质保证

要加大主产区农田、水利等农业基础设施建设的投资力度，提高抵御自然灾害的能力和商品粮提供保障能力；要加大粮食流通产业基础设施建设的投资力度，通过硬化预算约束制度，加大粮食生产投资比重，确保财政支农投资规模和比例，提高粮食储备、粮食加工和粮食交易的现代化水平。嘿龙江作为全国最大的粮食主产区，基础设施建设历史欠账最多，应作为国家首要反哺对象和投资扶持的重中之重。应加快两江平原综合改革试点步伐，把建设改造资金及时发放到位，加强对项目资金使用情况的审计监督和跟踪问效，切忌搞低水平重复建设，确保资金使用在急需的关键项目上。支持哈尔滨高起点发展现代粮食流通产业，完善粮食流通体系。

（二）完善对粮食主产区的调控支持政策体系，为提高主产区粮食生产流通的质量效益提供根本保障

在农业生产方面，国家应根据市场供求调节需要，坚持抓大放小，指导和支持粮食主产区因地制宜的对种植结构进行合理布局和调整。鉴于国际粮价低迷进口增大的趋势，下调主产区提供粮食商品量指标，在核定主产区年度内向国家提供粮食商品总量、各品种数量和战略储备、应急储备指标完成的前提下，允许主产区地方政府制定具有区域性特色的、助推经济质量效益提高的种植结构调整和发展规划。如可根据黑龙江玉米产能过剩、供大于求比较突出和资源浪费明显的情况，支持其率先进行种植结构调整，划定农垦系统、部分产粮大县和有品牌影响力的产区作为国家大宗商品粮提供基地，其它农村地区实行以增收为主要目标的退耕还牧、退耕还渔，退耕还湿、退耕养殖、退耕还经的政策；这样做，有助于减少粮食生产的盲目性，规避粮食经营风险，确保区域产销平衡，减少社会资源浪费，有助于破解“产粮越多、财政越穷”魔咒，减轻地方财政负担。

在粮食流通方面，为建立稳定的主产区和主销区的粮食购销关系，国家粮食主管部门应在主产区和主销区经营衔接方面建立有效的协调机制，当由于受市场价格波动影响主产区出现销售困难时，国家主管粮食部门应出面协调干预，必要时可采取行政责令方式。同时，还应制定各主销区与各主产区年度粮食品种最低订购量制度，这样才能减少主产区销售压力，促进粮食流通顺畅，保障区域间粮食供需平衡。

（三）完善对主产区的利益补偿支持政策体系，为提高政府补贴资金使用效率提供可靠保障

完善主产区利益补偿机制，应坚持区域性差异决定利益补偿差异的原则，重点对生产性、流通性补贴机制进行调整。补偿设计要充分考虑区域自然条件优劣、经济发展水平高低、地方财政收人大小等诸方面背景。同时，要测算论证好各主产区粮食产、加、储、销经营成本和承担经营风险系数，构建分层次、分结构、分级别的多元化利益补偿标准，平衡好各方面利益，充分调动主产区地方政府和企业的积极性。如东北三省主产区，特别是黑龙江地处边疆地寒冷地区，一年一熟的粮食生产，如果遇到重大自然灾害导致减产绝产，无法进行二次耕种补救，其粮食生产的风险系数最高。粮食储备、加工、运输成本也远远高于中、南部地区，因而应得到相应的倾斜性利益补偿。对国有企业主要在粮食销售、粮食储备、粮食加工、粮食保险四个方面适度提升补贴额度，补贴总额度应高于主销区，充分调动主产区粮食生产者、粮食企业和地方政府三个方面积极性。发达主销区应拿出一定的补贴资金作为国家补贴资金的补充，也是对欠发达主产区的反哺。

（四）完善主产区促农增收的补贴支持政策体系，为进一步解放农村生产力提供激励保障

鉴于原农民直补政策的效应明显减弱和无法从根本上解决农民增收致富问题且不适合农业产业化、规模化发展的诸多负面因素，建议果断终止该项政策，重新设计维护农民根本利益和长远利益的新支持政策模型。对粮食主产区促农增收政策模型设计，应着眼有利于加快農村土地流转、规模化经营进程，着眼于给农民带来更大，更长远的利益，刺激农民生产热忱和创新潜能的二次释放，进一步解放农村生产力。设计原则应坚持突出重点、定向扶持，具体建议包括：将直补资金转为土地流转的一次性补偿；将直补补贴资金转为农村劳动力向城镇转移购房置业的一次性补贴；将直补资金转为地方农村水利基本建设、抵御自然灾害补贴；将直接补贴资金转为农村生态环境改善科技投入补贴；将直接补贴资金转为农村生产资料补贴，同时，实行化肥出厂限价政策，通过税收等手段合理调节化肥进出口，控制农资价格过快上涨，严厉打击坑农害农行为。

种粮农民直补政策取消后，最低粮食保护价也就没有存在的必要了。最低保护价一取消，产销区粮食价格倒挂的矛盾也就迎刃而解了，符合经济运行规律的粮食市场化局面才会出现。从三中全会强调市场配置资源的基础性、决定性的改革取向，可以判定，依靠政策推动粮食价格上涨的时代即将结束，由供求关系主导粮食价格的新时期行将到来。

（五）完善对主产区的信贷支持政策体系，为粮食生产流通提供可靠的金融保障

农业政策性银行、农村合作银行、商业银行、粮食银行应从粮食主产区特点和需要出发，进一步完善主产区支农信贷支持体系，研究出台一系列支持农业信贷的新保障措施。加大对龙头企业和现代粮食物流大项目贷款的财政贴息和专项补助；适当放宽对主产区国有粮食企业资质贷款条件，增加农民转向经营贷款额度和优惠条款；支持种粮大户规模化发展，适当放宽其贷款资质条件和贷款额度；建立贷款绿色通道，确保国有收储企业收购资金及时发放到位，为现代农业发展创造良好信贷环境。加快粮食银行的试点和推广，发挥好粮食银行支农惠农信贷支持方便快捷的优势和作用。