供给侧结构性改革背景下我国海关的定位与选择

郭永泉



供给侧结构性改革背景下我国海关的定位与选择

郭永泉*

在经济进入新常态的条件下，我国大力开展供给侧结构性改革。海关在供需结构关系方面有着重要定位和作用，应当作出对接改革的积极选择，推行集成各项业务改革、推进海关治理体系建设、转变企业管理方式、重构通关制度、落实减税政策等重点措施。

新常态；供给侧结构性改革；海关职能

当前，我国经济已经进入新常态，必须有促进发展的新作为。“十三五”规划指出：“加大结构性改革力度，加快转变经济发展方式。”2015年中央经济工作会议指出：“推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新。”因此，“新常态—供需结构—改革”已经成为当前我国经济发展的大逻辑。海关在经济体系中有着特殊定位，海关执法履职对于供需结构的调整作用明显。本文从理论与实践的双维度、供求与需求的双向度、国内与国际的双角度对以上问题开展分析，力图把握好海关在供给侧结构性改革中的定位和选择，并提出若干重点措施。

一、经济新常态中供需结构转型与海关定位

当前，我国经济已经告别两位数增长状态而进入增长率“调档降速”的新阶段。这个阶段，可以归纳为“三期叠加”，即经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期叠加，面临着各种风险。与海关密切关联的经济面——对外贸易也表现出增速放缓、环境变化、方式转换的新特征。在经历了十余年持续高速增长后，我国外贸转为中低速增长，直至出现负增长。2001—2010年我国进出口贸易平均增长21.1%，而2012—2014年均增长5%左右，2015年进出口总值24.59亿，下降7%。与增速变化相伴的是国内外经济环境趋于严峻，各种政策制度应激式调整加深了外贸形势的复杂程度。与此同步，海关的各项业务指标也有明显变化，税收、监管货运量下行压力巨大，意味着海关职能实现方式也需要转变，海关制度也进入一个新的改革期。

(一)经济新常态中供需结构亟需转型

经济新常态的发生，有其深刻的结构性原因。自亚当·斯密以来，供给和需求的结构关系一直是经济学研究的主要课题和基本方法。例如20世纪30年代基于凯恩斯需求理论的“罗斯福新政”，80年代基于供给学派理论的“里根经济学”，都曾较好地解决当时的经济停滞问题。我国当前的经济新常态不同于当时的美国，但结构性问题同样突出。

总的来说，供给侧与需求侧是经济发展的“一体两面”。供给侧有着劳动力、资源、土地、资本、技术创新、制度创新“六大要素”，而需求侧有着消费、投资、出口“三驾马车”。我国二十余年经济高速增长的动因既有赖于“三驾马车”的不断扩张，又依托长期积累的要素禀赋低成本优势。时至今日，供需两侧均发生严重困难。首先是需求侧动力严重衰减，国内消费向高储蓄、境外消费分流，投资收益率降低，出口市场萎缩和波动。其次是供给侧的约束明显，要素供给量愈发减少，全要素生产率不高，供给制度和技术不足。当需求的停滞、供给的制约同时作用于经济，必然呈现出新常态。

再看海关的关联经济面——对外贸易的供需结构。我国改革开放以来，依托国外市场和国内低成本优势，借助FDI、加工贸易、鼓励出口等方式，重点发展劳动、资源密集型产业，建立了一种“低端供给—国外需求”的结构。这种结构立足于全球价值链(GVC)的低端分工，国内增加值和利润较低，技术和品牌创新能力不强。国际金融危机以来，国外需求严重削弱，国际贸易争端加剧。同时，随着我国步入“刘易斯拐点”和“老龄化通道”，外贸的低成本优势不再，大量企业陷入生存困局。

在新常态面前，寄希望于市场自我纠错是不行的，改变结构只有一种方法——改革。无论是从要素配置入手，先改变供给结构再推动需求升级，还是从制度创新着眼，将改革视为一种供给制度的大调整，我国在经济新常态条件下推行的全面改革，都可以称为“供给侧结构性改革”。

(二)海关在供需结构转型中的定位

对新常态的分析给我们一种理论启示：多从供需的角度研究和解决问题。海关作为国家进出境监督管理部门，履行法律赋予的许多职能。这些职能大多具有经济管理特征，直接或间接影响经济特别是外贸的供需结构。

首先，从国际共性角度看海关作用。如果将两国的进出口贸易分别视为彼此的供需，可以建立基本的分析图(图1)。*参见克鲁格曼：《国际经济学(第8版)》，中国人民大学出版社2011年版，第179—181页；岑维廉、钟昌元、王华：《关税理论与中国关税制度(第2版)》，格致出版社2010年版，第29—33页。如图，进口国和出口国互为供需，以进口国的海关为例，其实施关税、监管等职能管理。以往有理论认为，海关管理不利于进口贸易，因为在这种条件下，贸易者取得收入(梯形a)，国家通过海关取得收益(矩形c，显性收益为关税，隐性收益为保护国内企业产生的价格收益)，但会损失一部分经济效率(三角形b、d)。贸易自由化论者因此提出“去海关”的主张。但有研究表明，在大国条件下，进口国通过实施海关政策，反而会对出口国施加影响，倒逼其降低价格成本，从而改善进口国的贸易条件(矩形e)。这就是克鲁格曼在“大国关税效应”基础上提炼得出的“贸易条件优化论”(krugman，2011)。

图1 大国对外贸易进口和出口条件下的贸易管理政策效果

图示分析充分说明，海关的职能管理能够有力地支持进口贸易，改善一国的供给结构。在出口方面同样如此。实际上，一国海关之于对外贸易是如此的重要，以至于各国际组织关于贸易便利化的评估标准中，都将海关作为最关键的因素。经济合作与发展组织(OECD)关于贸易便利化的11项评价指标中，全部涉及到海关。世界海关组织(WCO)制定的《全球贸易安全与便利标准框架》中，四个核心要素也全部与海关相关。在各种多边和双边贸易协定中，也将海关通关作为谈判和执行的核心问题。比如WTO“巴厘一揽子协定”、我国新签订的中韩、中澳FTA都有专列章节规定海关手续的便利要求。总的来说，海关对外贸供需结构的作用有两方面：一是促进效率，包括物流、通关、缴税等多方面的效率，维持要素快速流通和有效配置，实现供需的充足；二是维护公平，包括安全准入、对等待遇、量价征税等多方面公平，降低走私违规等市场外部性，为供需双方构建互利共赢的贸易秩序。

其次，从我国经济角度看海关作用。海关承担的职能广泛，通过进出口流通环节，辐射到贸易和生产的方方面面，产生供需结构的经济关联性。具体来说，海关的通关监管以及执行的贸易管制措施，直接作用于进出口，调节着外贸的规模变动，决定着贸易质量；海关税收征管以及相关的减免税，体现着国家财税调控政策方向，对企业贸易成本以及产业结构影响很大；海关统计是贸易数据的直接来源，海关监测预警信息更被视为贸易的风向标；海关缉私通过刑事和行政两种执法手段，维护贸易安全和边境经济安全；海关保税监管曾在我国外贸起步时期促进了加工贸易的巨大增量，当前又通过特殊监管区域丰富加工贸易方式；其他诸如稽查、企业管理、风险管理、行邮监管等职能也在某些方面对接着经济的供需结构。同时，海关作为我国行政体系的组成部门，也通过政策法规建议、承担综合治理、开展多方合作等方式，为我国经济的整体运行发挥着作用。

通过以上分析把握海关的定位，可以得出以下结论：1.海关直接关联对外贸易的供需结构，同时通过履行职能，也间接关联国内经济的供需结构，具有全面性。2.无论是供给侧还是需求侧，海关都是决定对外贸易效率和公平的关键环节，具有重要性。3.海关服务对外贸易是在职能范围、法规政策以及国际规则的框架内进行，不能自行设置和突破服务标准，具有法定性。4.海关制度与我国的经济供需结构保持着匹配度，具有适应性。

二、供给侧结构性改革部署要求下的海关作为

供给侧结构性改革是经济新常态的破题之举，是引领当前经济发展的主旋律。改革由中央顶层设计和部署推进，集成了同段时间的诸多改革项目，规格高，范围广，力度大，总体而言有“三个五”。我国“十三五”规划提出“五大发展理念”，这是改革的主导思想。中央经济会议提出“五大政策支柱”和“五大任务”，这分别是改革的总体部署和具体要求。对于改革，海关有责任主动对接。同时，海关的职能有一个范围限制，不可能面面俱到，必须把握重点、精准发力。正如2016年全国海关关长会议所提出的，“落实好促进稳增长各项政策措施，找准支持供给侧结构性改革的发力点。”

(一)“五大发展理念”与海关担当

树立和贯彻创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”是“十三五”规划的精髓。其中，创新发展是改革的应有之义，开放发展是繁荣富强的必由之路，这两个方面都是海关职能的内在要求。而协调、绿色、共享发展理念的提出，反映了国家对社会进步、生态安全和民生发展的关注与重视，也应当成为海关工作的未来导向。在海关“十三五”规划中的目标表述中，创新强关、改革强关、法治强关、人才强关的战略实施，大开放、大安全、大通关、大协同的格局构建，正是对“五大发展理念”的海关回应和使命担当。这就需要海关不仅立足自身全面深化改革，优化制度供给，增强履职执法能力，更要打开宏观视野，服务支持经济发展，加强治理体系建设和部门间合作，构建国际化、法治化的营商环境，实现进出口平衡、内外需协调。

(二)“五大政策支柱”与海关责任

实施相互配合的五大政策支柱，即宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。这些政策定位对于海关工作也提出了新要求。海关是实际执行政策的部门，海关执法活动体现着政策意图。比如，国家实施积极的财政政策，结构性减税和提高财政赤字双措并举，对中央财政收入组成部分的海关税收提出很高要求，既要“应收尽收”保障国家财力，也要落实税收优惠；又如，国家实施扶持先进制造业、现代服务业、绿色循环工业的产业政策，必然体现在进出口商品的结构调整中，海关在保证通关时效的同时，需要进行差别化贸易管制；再如，国家实施扶持小微企业、扩大民生消费的微观政策，需要海关抓好企业的准入管理和功能转型，做好零售型跨境电商、行邮物品监管，慎用惩戒式执法手段，维护微观主体权益。

(三)“五大任务”与海关创新

在改革任务十分繁重的条件下，中央提出当前主要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。这些任务的提法大多不同以往，体现了产业结构深刻变化下的应对举措，对海关转变职能管理方式也提出了新要求。比如“三个去”体现在进出口环节，就是要推动产能、产品、投资全面“走出去”，海关不能再因为税收原因重进口而轻出口；又如外贸企业的成本约束主要是基本要素的有限性，口岸环节的税费减少和无纸化固然能够降成本，但更重要的还是简政放权、负面清单管理，减少制度性制约，让市场的决定性作用充分发挥；再如我国外贸发展的最大短板是国际规则话语权和定价权的不足，很难在国际竞争中稳住有限的国外需求，这就要求海关在灵活用好贸易救济措施、维护主体权益的同时，积极开展国际海关合作，开展多边和双边的通关便利和执法互助。

随着供给侧结构性改革全面推开，海关在思路上也形成普遍遵循，但在具体执行过程中，却容易因其“抽象”而陷入各种误区：一是“虚张声势”，高举着改革的旗号，却仍然沿袭旧的管理模式，或者进一步退两步，根本不敢触动既有制度；二是“故弄玄虚”，把改革当成大箩筐，什么工作都往里面装，美其名曰“改革的全面覆盖”，其实效果甚微；三是“避实就虚”，把改革落到一些无关紧要的细枝末节，用一些毫无关联的数据、器物反映所谓“改革成效”。这些误区都误在一个“虚”字上，有害而无利。假把式不如真把式，改革最需要的是鼓实劲、出实招、求实效。

三、海关主动对接供给侧结构性改革中的重点措施

海关主动对接供给侧结构性改革，按照“新常态—供需结构—改革”的逻辑关系，应当将符合国家部署需求的项目作为重点措施。在此提出若干建议，并作为全文的结论。

(一)集成各项业务改革

中央提出“改革政策要实”。这个“实”字体现在海关改革中，就是多站在外贸供给侧进行谋划，创新制度供给方式。目前海关业务改革项目虽然很多，但集约程度还不够，主要是：通关改革推进力度大，其他改革相对靠后；改革设计较多地考虑自身执法便利；相应的法规制度以及机构职能调整跟不上改革进程。所以，改革实质上很多属于“探索”、“试点”阶段。下一步改革要全面深化，重点是抓集成。一是整合各项改革后的新流程。围绕全国通关一体化试点，加快建立两个中心(税收征管中心和风险防控中心)，实施“一次申报、分步处置”作业，企业通过自缴税款、办理担保在前期放行，海关通过审核、验估、稽查等方式在后期管控，打造全面的新型业务流程。二是管理要素差异化管理。将海关管理要素以风险参数加载方式进行系统分流，使有限海关管理资源和少数高风险管理对象叠峰，大部分货物流、资金流、信息流快速流动，实现分企业、分商品、分海关的差别化作业。三是构建“指挥—执行”式业务格局。统一各部门的改革步伐，强化海关总署指挥功能，推进隶属海关以执行为主的功能化，与改革相适应开展职能设置和人力资源配置。四是创新服务举措。依托各自贸试验区(PFTZ)开展海关制度创新，复制推广到各地特殊监管区域。创新跨境电商海关通关监管方式，简化保税进口、直邮进口、“海外仓”出口等模式海关手续，建设“电商网上申报平台”，加强货物内含服务贸易价格的海关管理模式研究，扶持新型贸易业态发展。

(二)推进海关治理体系建设

我国全面深化改革的总目标是“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这也是海关改革的价值追求。治理体系具有全方位、多元化、多中心、互动式的内涵要求，因此海关治理不只是海关牵头的综合治理职责，更包括与外部门合作、与国际海关合作，营造良好的治理环境。面对当前社会缺信、中介不足、部门平行、合力不够等诸多问题，需要加快推进海关治理体系建设。*参见郭永泉：《海关治理的阶段性困境和现代化目标》，《海关与经贸研究》2016年第2期。一是推进口岸治理、反走私综合治理法制化进程。制定《口岸工作条例》，加强口岸协调和部门共建，保障口岸通关便利。制定《反走私综合治理条例》，加强反走私群防群治和企业自律自管，挤压走私空间。二是积极参与企业诚信体系建设。支持海关相关行业协会建立行业守法普遍准则，便利中介机构开展海关申报和辅助管理，引入第三方机构，搭建关企之间税款担保、税费支付、技术认定等业务的桥梁，在法律制度方面给予保障。三是加强关联部门“信息互换、监管互认、执法互助”合作。在全国范围内建设“单一窗口”，完善电子口岸运维机制，协调建立统一标准的数据元。推进口岸监管设施共享共用，优化关检合作“三个一”，实施“一站式”作业。加强“财关库银”业务联网，推进税费支付入库、退税外汇信息的高效流转。四是加强国际间海关执法合作。依托我国“一带一路”和自贸区(FTA)战略，广泛参与优惠贸易安排和关税减让协定的谈判，加强原产地签发核查协作，推广海关执法AEO互认范围，为我国外贸发展营造良好的国际通关环境。

(三)转变企业管理和保税监管方式

当前改革提出降低企业成本、激发企业活力，需要靠政府部门减负增效的政策鼓励、简政放权的制度让利来实现。企业管理是海关与国内经济部门的共同职能，但海关企业管理显然是一种辅助监管手段，以企业遵从海关监管的资信作为分类通关监管的依据，对于企业的准入退出管得很少，企业注册门槛很低，衍生“皮包公司、一锤子买卖、重复注册试错”等现象。同时海关对于加工贸易企业的管理手段过于繁琐，无论是“放养”时代的单耗管理、台账核销，还是特殊监管区域“圈养”时代的驻在式监管、卡口式通关，都耗费了大量人力资源。经济新常态下，很多“靠体制”的企业生产经营难续，面临转型甚至关停的困难，海关也应当转变企业管理方式。一是加强企业准入退出管理。推进“放、管、服”结合，在企业登记注册、资质评定等方面简化手续、降低门槛，对于高级认证企业落实自行通关待遇，但对于违规降级、取消资质的也要从严管理。二是构建新型关企法律关系。推动企业信息主动披露、守法自行核查，落实未稽查前的自查自纠免责待遇，完善行政裁定、法律救济等企业权益保障规定，强化企业如实申报、据实缴税的主体责任。三是实施多元化保税监管模式。配合加工贸易转型升级、梯度转移和特殊监管区域整合，简化监管程序，形成加工、物流的市场化机制，将监管资源集聚在要素采购和产品销售两个涉税涉证环节。配合新兴业态“保税+”模式发展，对加工贸易扩展的服务类功能给予便利，引导其向产业链两端延伸，维持我国外贸的有效供给。

(四)重构以监管为基石的通关制度

海关的通关时效关系着对外贸易的效率，但在实践中这种认识很容易被过分运用。近些年来，海关改革多从通关角度取得突破和扩围，比如分类通关、无纸化通关、“三互”通关、区域通关等等，通关改革的方向是完全正确的，也取得较大成果。但是与之相应的海关监管并没有得到对等的强调，监管规范化跟不上通关效率化的进度。其实从职能关系上分析，海关是监管的主体，是通关的客体，不能“喧宾夺主”；再从理论上分析，前文已述及，一国海关对于贸易条件优化的最大贡献，恰在于严格的监管和征税；其次从实践上分析，没有稳固的监管作保障，任何通关便利都将失去其意义。因此，海关通关制度必须回到监管这个根本上来。一是健全安全监管机制，建立科学高效的贸易安全保障体系，完善口岸安全防控机制，有效管控口岸风险。二是强化监管基础工作，推动海关监管场所规范管理建设，升级查验信息系统、新型技术设备、单兵作业装备，保证海关监管的合理资源配置。三是以“降成本”为重点创新通关机制，清理规范进出口环节收费，推进通关无纸化向税单无纸化等作业全过程延伸。深化“双随机”改革，提高随机布控查验比例，进一步向事后监管延伸。创新海关多式联运监管体系，促进中欧客运铁列的常态化运营，助推我国的国际物流大通道建设。

(五)在税收征管环节落实减税政策

在供给侧推行改革，最简便的方式就是减税，但是我国的减税不同于美国供给学派的“拉弗曲线”原理，而是一种结构性减税，主要通过营改增等方式，改变不同行业、不同税种间的税率比值，达到总体降税的目的。当前，我国政府适当扩大财政赤字率，承诺改革后所有行业税负只降不增，这对中央财政预算收入的海关税收也有很高要求。海关应当区分商品和模式的不同，开展相应的减税工作。一是直接办理税收优惠政策，即实施海关减免税。配合供给侧发展政策，以减免税鼓励产业转型升级、中西部项目投资、科技应用开发，而对于过剩产能、“两高一资”的产业鼓励政策条目，应及时建议调整和取消。二是落实对外贸易协定项下的原产地优惠税率。对于符合我国签署的多边和双边协定的原产国进口货物，给予较低税率待遇，特别是落实好中韩、中澳两个FTA，补充国内消费需求。三是落实特定税收优惠。重新布点和扩大一批口岸进境免税店，执行跨境电商零售进口税收的调整政策，把握好征税清单、额度和税率，研究收窄多种监管方式下的税率差，保证税负公平和消费者海外购物“两不误”。四是做好税政研究。发挥好海关作为关税税则委员会成员单位的重要作用，根据税收征管中掌握的商品进出口规模变化，及时提出调整暂定税率的建议，降低关键产业和民生需求的总体税负，同时约束过剩产能的采购成本，在进出口环节发挥对要素供给和产品需求的税收调节作用。

(六)构建海关贸易统计新模式

海关统计是我国对外贸易的精确来源，但海关统计的价值不止于数据功能。在微观经济条件下，海关掌握的贸易进出口值、监管货运量、成交价格恰好构成一组完整的交易信息，如果对值、量、价的关联性开展分析，能够发现和掌握国际供求的变化趋势。*参见盛斌：《建设国际经贸强国的经验与方略》，《国际贸易》2015年第10期。所以，海关统计也应该多立足供给侧研究问题，建立“海关与经济”的研究和发布机制，通过进出口信息的监测预警，及时调整政府部门决策和企业进出口行为，避免重复进口库存积压产品，也避免过剩产能的盲目增资。同时加快海关大数据信息平台建设，利用大数据技术增强贸易数据分析研究能力，建立新型贸易业态的统计方法，严格管控虚假贸易，确保贸易数据真实性。

(责任编辑 赵世璐)

Positioning and Options of China Customs in the Supply-Side Structural Reform

Guo Yongquan

As the economy enters into the new normal，China vigorously carries out the structural reform of the supply side.With its important position and role in the structural relationship between supply and demand，customs should proactively be involved in the reform.The package of essential measures may include integrating different operational reforms，promoting the development of the customs governance system，transforming the mode of client management，reconstructing the customs procedure of clearance，implementing the policy of tax reduction，etc.

The New Normal；The Supply-side Structural Reform；Customs Functions

郭永泉，武汉海关关税处。