实施“整村统筹”，推进“城中村”改造

水青云

摘要：改革开发以来，我国经济快速发展，城市化进程不断加快，具有农村和城市双重特征的“城中村”现象开始出现。“城中村”在从乡村向城市转变过程中，因土地、户籍、人口等多方面均属城乡二元管理体制，没有完全纳入城市统一规划、建设和管理，不利于城市整体规划和建设。“城中村”的长期存在，已经成为中国很多城市发展面临的一个难题。本文通过分析深圳市坪山新区“整村统筹”模式，希望为其他地区处理城中村改造有关问题上，提供参考。

关键词：城中村改造；土地整备；整村统筹；深圳

中图分类号：TU984.114 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）012-0-01

自改革开放以来，国家经济快速发展，城市化进程不断推进，城市面貌也发生了巨大的变化。城乡结合部的村落已逐渐位于中心城区之中，形成了“城市里的村庄”，即所谓的“城中村”。随着各城市建成区的不断扩张以及土地制度的城乡差异，“城中村”土地权属和使用混乱、建筑密度大、土地利用率低、违法用地和违章建筑屡禁不止等问题变得普遍①。实施城中村改造计划，目的在于将处于过渡状态的城中村改造成为现代城市社区，使其建筑景观、城市功能、居民生活与周边城市建成区完全一致②。

深圳作为中国改革开放以来所设立的第一个经济特区，是中国改革开放的窗口。深圳的城中村改造在规范化操作与模式创新方面均走在了全国前列，不管是政策还是案例都为其他地区提供了借鉴，具有一定的指导意义。本文通过分析深圳土地发展历程，以深圳市坪山新区土地整备为例，分析深圳在城中村改造过程中采用的“整村统筹”模式的特点，并在此基础上形成一些意见和建议。

一、深圳土地发展历程

深圳土地的发展经历了最初的项目式征地到1992年原特区内统征地再到2004年针对特区外土地的城市化转地，对特区内外的土地都有过相应的改造试验。2004年深圳市的所有土地理论上已全部实现国有，城市化率达到100%。

2005年，深圳市成立土地储备中心，各区也于2012年成立了土地整备中心，开始进行土地整理和储备。

土地整备③，是立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，综合运用收回土地使用权、房屋征收、房屋拆迁、征转地历史遗留问题处理、填海造地等多种方式，整合零散用地，并对土地进行清理和前期开发，统一纳入土地储备。通过整理现存土地，不仅可以释放开发空间，满足城市长远可持续发展的需要，还可以转变政府因项目建设的紧急需要而限时进行征地拆迁的用地供应模式，缓解因征地拆迁难以推进造成项目建设延误或搁浅的矛盾，从而实现城市整体规划及土地集约利用。

二、深圳市坪山新区土地整备方法

1.“整村统筹”背景

由于历史问题和城市的发展，土地产权和城市空间、社会和经济都呈现出二元化结构，土地权益的不明晰，导致了二元结构下各利益主体之间的对抗，包括内部社区、居民、外来利益者之间的博弈和外部社区、居民、外来利益者与政府之间的博弈，进一步加大了规划的实施难度。

实施“整村统筹”的土地整备方法，将改造项目由挖掘存量土地转变为创新土地开发二次模式，政府通过明晰土地产权，对符合政策要求的原农村已建成用地和存在历史遗留问题的土地进行统筹规划、共同考虑，由社区自主开发建设，成立股份公司，将土地整备的目标从“整回多少地”转变为“整好多少地”，以市场化的方式完成改造项目④。

2.南布“整村统筹”项目

坪山新区南布“整村统筹”项目规定：开发商与村集体农民进行协商谈判，针对每户不同的情况，以村民自愿的方式进行补偿，然后再由开发商和政府进行协商谈判后期的开发建设的细节问题，如规划、建筑面积指标、容积率指标等。开发商完成建设后返还15%的土地，集体再以这15%的土地为基础，缴纳10%的基准地价给政府，剩下的利益都归集体所有。

可见，在“整村统筹”模式下，一方面，村民转为股民并参与开发的收益分配，可以将利益相关者整合为一体，将其由“对抗”转为“合作”模式，有效解决上述利益博弈者之间的矛盾；另一方面，社区内成员自主选择开发方式，自愿程度较高，可以避免城市强迫拆迁改造带来的一系列不安定成分和负面影响。此外，“整村统筹”强调建成之后的利益除开发商应得的一部分外，其余都归集体所有，可以有效实现农村土地的利益共享，解决土地增值收益分配的问题。

三、总结与建议

深圳的“整村统筹”，是通过对存量土地进行二次开发⑤，采用政府引导、市场化为主的方式进行城市建设和发展，其理念和做法值得其他地区学习和借鑒。本文认为，今后在处理城中村改造的问题上，可以从以下几方面展开：

1.对“城中村”中所有的资产进行确权，明晰产权主体，特别是土地、房产和村属企业的产权归属问题，使“城中村”中的土地和房产纳入现行正规的土地和房产管理框架内，最大限度地发挥土地产权的激励作用。

2.制定相应政策，并在刚性的政策框架规范下，采用弹性的指标设计，建立一个符合地区特色及发展要求的利益分配机制和模式，在村民、外来户和地方政府之间合理分配土地和房产价值升值收益。

3.允许村集体自主选择改造方式，建立股份合作公司，推动股份制和股份合作制改革，提高自由化、市场化程度，充分发挥市场机制对土地资源的配置作用，为“撤村建居”社区和居民公共事业发展和个人收入增加提供经济保障。

4.明确土地征收、房屋拆迁安置等补偿标准及取值依据，做出相应的规定以便工作中有据可依。补偿方式可以根据各地区的情况，进行不同的选择。如实物补偿、货币补偿、实物与货币相结合的补偿方式。

5.在条件具备的情况下，运用拆迁重建的方法彻底改造“城中村”问题。

注释：

①陈群弟.土地整备整村统筹——存量规划建设的一个新探索[J].城市，2016（7）：45-48.

②王晓东，刘金声.对城中村改造的几点认识[J].城市规划，2003，27（11）：70-72.

③《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》（深府[2011]102号）http：//www.baoan.gov.cn/bafw/zdlyzl/fwzs/bcxx/zc/201411/t20141124_613502.html

④张宇，欧名豪，蔡玉军.整村统筹——解决城中村土地利用和发展问题的一个探索[J].城市规划，2015，39（2）：93-98.

⑤岳隽，戴小平，赖伟胜，罗超英，仝兆远.整村统筹土地整备中规划土地政策互动——基于深圳的研究[J].城市规划，2015，39（8）：70-74.