包头市打造节能减排示范城市长效机制的实践

刘素梅

包头市打造节能减排示范城市长效机制的实践

刘素梅

国家开展节能减排示范城市工作目的在于以中央奖补资金拉动地方和社会投资。内蒙古包头市立足于节能减排，打造示范城市长效机制，基本形成了“以政策制度为引领，以项目管理为基础，以环保指标为核心，以奖励资金为杠杆，以部门配合为关键，以信息管理为手段，以机制创新为保障”的包头示范城市管理运行体系。

节能减排示范城市长效机制

包头市位于内蒙古中西部，地域面积2.8万平方公里，常住人口282万人。包头是内蒙古最大的工业城市，2016年地区生产总值3867亿元，占全区21%，主要是以冶金、电力、稀土、化工、重型汽车和工程机械为主，全部能源消耗80%来自煤炭，工业能源消耗占到85%。无论是工业比重，还是能源结构，污染排放大，减排任务重，环境问题突出是包头市这一老工业城市的基本特征。“十二五”期间，市政府增加投入、出台政策、多措并举开展环境治理，特别是被列入国家节能减排示范城市以来，环境治理成效显著。

财政部和国家发改委从2013年连续三年确定了30个国家节能减排财政政策综合示范城市，包头市是第三批12个全国示范城市之一，也是内蒙古唯一的全国示范城市，示范期从2015年-2017年。国家开展节能减排示范城市工作目的在于以中央奖补资金拉动地方和社会投资，促进“六化”建设，降低“五项”指标，创新制度和机制，建立长效机制，引领和推动全国节能减排环境治理。包头市立足于节能减排，打造示范城市长效机制的主要特点及成效如下。

一、以政府奖补拉动社会资本，典型示范成效显著

从2015年开始，国家财政每年奖补包头市4亿元，地方政府基本按照1∶1配套，三年拉动节能减排典型示范项目政府与社会资本投资目标160亿元。两年来，包头市全力兑现财政部和国家发改委批复的节能减排示范城市《实施方案》，典型示范项目投资效应明显，环境质量持续改善。

（一）超额完成示范项目投资目标

2015年计划投资目标47亿元，实际完成54亿元，完成计划的115%；2016年计划投资目标60亿元，实际完成75亿元，完成计划的125%；两年计划投资目标107亿元，实际完成129亿元，完成计划的120%。

（二）单位GDP能耗指标明显下降

2015年单位GDP能耗目标比2014年下降4.25%，实际完成1.063吨标准煤/万元，比2014下降4.65%；2016年单位GDP能耗目标比2015下降4.22%，实际完成1.011吨标准煤/万元，比2015年下降4.92%。示范期间，单位GDP能耗由2014年1.115吨标准煤/万元，下降到2016年1.063吨标准煤/万元，累计下降5.7%。

（三）主要污染物减排效果显著

2015年和2016年均超额完成了示范城市《实施方案》当年节能减排指标任务。具体指标如表1。

表1 2015-2016年节能减排目标完成情况表

（四）典型示范项目亮点纷呈

从2015年开始，包头市借助节能减排示范城市的机遇，实施了包钢、电厂等一批脱硫脱硝改造项目；建设了工业余热利用、燃煤锅炉改造等一批暖民工程；奖补了明拓、包钢等企业转型升级、技术改造的节能减排示范企业；完成了光电、风电一批新能源建设项目；开展了南郊、二道沙河、万水泉等城市污水废水污染治理项目；推广了比亚迪及其配电设备的新能源清洁化项目。

上述典型示范项目对推动节能减排效果明显，环境质量持续改善，“五项”环保指标都比上年有不同程度的下降，对于完成示范城市年度目标任务，为包头市荣获国家环保经济示范市、国家工业绿色转型发展试点城市、国家可持续发展试验区和国家生态文明先行示范区等荣誉称号发挥了重要作用。

二、推行节能减排综合治理，环境质量整体改善

国家对示范城市节能减排“五项”指标采取环比递增，逐年考核，一票否决。市委、市政府高度重视财政部和国家发改委批复的包头市节能减排示范城市《实施方案》。

（一）强化政策引领，科学推进节能减排

包头市在发展经济中保护环境，在改善环境中促进经济发展，坚持政府主导部门联动，有效控制排污总量，合理削减污染存量，不断优化排放增量，把减排目标列入经济社会发展规划，明确环境保护工作职责，制定环境保护治理方案，出台具体管理制度，公布节能减排考核办法，增加节能减排财政投入，建立节能减排宣传体系，制定节能减排工作计划、阶段目标等保障措施，合理有序推进示范城市节能减排工作。

（二）狠抓治污减排，全面改善环境质量

通过实施工业污染防治、城市燃煤锅炉整治、城市生活污染治理、城市扬尘污染治理、机动车尾气污染治理、城市环境处罚整治六大工程，切实推进环境保护综合治理。认真开展“治气”、“减煤”、“治污”、“降尘”、“控车”、“严管”六项措施。

1.大力“治气”，推进工业污染防治工程

示范期间，对包钢、电厂等国有企业进行脱硝脱硫治理，对所有烧结生产线和熟料生产线全部安装脱硝脱硫设备，对燃煤电厂进行超低排放改造，每年减排二氧化硫7800吨、氮氧化物15700吨。完成燃煤炉灶清洁能源替代餐饮单位2523家，油气回收治理加油站155座，储油库2座。针对北方城市集中采暖期出现的重污染天气，实行企业限产减排，工程停工拆除和土方拉运限制等应急措施，有效缓解集中采暖期重污染对空气质量的影响。

2.强化“减煤”，推进城区燃煤锅炉治理

两年来，在政府主导下开展燃煤锅炉拆除并网整治、清洁能源替代等多种治理措施，陆续拆除燃煤供热锅炉1706台，涉及供热面积1568万平方米，累计投资13.8亿元，节能减排奖补资金3.2亿元，各项污染物排放量显著下降，大气质量有了明显提升，空气优良天数逐年提高，市民对大气环境满意度达到92.4%，PM2.5浓度同比下降了9.1%，超额完成国家要求下降3%的年度任务。据环保部门测算，燃煤供热锅炉拆除后每个采暖期可减少燃煤消耗近103万吨，减排二氧化硫1.74万吨，减排氮氧化物0.41万吨，减排烟尘1.78万吨。

3.集中“治污”，开展城市生活污染治理

示范城市实施以来，集中开展南郊、二道沙河、稀土高新、固阳金山镇、土右园区等污水企业升级改造、废水回收等城市生活污水治理工程。2015年制定了《包头市黄河流域水污染防治考核及突出环境问题的督查整改方案》，对未完成整改的水流域突出环境问题，提出时限整改，组织督察组进行专项督查。对向昆河、四道沙河、二道沙河等河道内直接排污的问题进行公开曝光和经济处罚。

4.着力“降尘”，推进城市扬尘污染治理

近两年，通过政府奖补对包头城区范围电厂、煤场实施封闭工程，对60个煤场、料场进行了集中治理，年度投资4.7亿元。开展建筑施工扬尘污染治理，与工程单位签订《建设工程扬尘治理责任状》，要求工地设置围挡围墙，硬化绿化施工场所，对裸露沙土增设防尘覆盖网，及时清运建筑垃圾，配备压尘洒水设施，投入治理资金1500万元。

5.严格“控车”，推进机动车尾气污染治理

包头市出台《淘汰“黄标车”及老旧车实施方案》，严格执行《机动车辆强制报废标准规定》，淘汰“黄标车”及老旧车18505辆。公安交警加强机动车尾气检测和环保检验合格标志管理，坚决查处和限制不合规车辆上路行驶。公交集团订购460台新能源公交车替代老旧公交车辆，建设配套充电桩打造包头新能源绿色交通。

6.推动“严管”，开展城市环境处罚整治

包头市在环境治理的同时，依法加大惩处力度。两年来，“按日连续计罚”43起，处罚金额2748万元；责令限产、停产、停止排污行为17起；限期清理现场、恢复原状5起；查封扣押23起；移送案件42件，行政拘留44人；对8家企业5个地区进行领导约谈；对12家企业环境违法行为给予了曝光。

（三）明确职责任务，完善环境保护监管体系

包头市按照“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人”的原则，市本级建立环境稽查网格24个，实现了环境监管全覆盖；旗县区建立环境监察网格108个，每个监察网格配备2-3名执法人员、1台执法车和相应的执法设备。

包头市环境监管调度指挥中心对重点污染源实施在线监控，其中：国控企业33家242套，非国控企业25家33套；环境质量自动监测监控系统6个；高空视频监控系统29套；机动车检测监控系统25家82条检测线。指挥中心的GPS调度平台和环境资源数据中心具有监测监控、调度指挥和数据分析查询三大功能，平台全天候24小时在线监控。

（四）环境指标明显下降，环境质量持续改善

两年来，单位万元GDP能耗、化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物“五项”指标均达到了示范城市考核目标。

包头市空气优良天数逐年提高。2014年为193天，2015年达250天，2016年达269天。优良达标率由2014年的53%提升到2016年的74%。群众满意度90%以上。

随着包头市环境综合治理和节能减排示范项目的逐年推进，包头市环境质量在逐步改善，各项环保指标在稳步提升，老工业城市焕发出蓝天、碧水、青山、大草原的美景。

三、创新体系强化能力，构建示范城市长效机制

（一）建立组织机构

为了全面兑现节能减排示范城市的承诺方案和目标任务，包头市成立了专职机构，保障工作顺利推进。成立了以市长为组长，分管财政副市长为副组长，政府秘书长和相关部门领导为成员的领导小组；设置了以财政局局长为主任，相关部门领导为兼职副主任，指定专职副主任负责的领导小组办公室；组建了以“六化”工作为主要责任的“六化”工作组。

（二）出台配套政策

节能减排示范工作开展以来，包头市在大力贯彻中央和自治区环保政策的基础上，先后出台了差别化水电价、燃煤锅炉补贴、资源综合利用、交通建筑节能、固废物综合利用、工业循环经济、绿色转型发展、风电清洁能源、大气综合治理、水生态治理等环境保护配套政策，有力推动节能减排示范工作。

（三）创新机制体系

包头市把节能减排按照长期任务落实，建立大气污染防治方案，水生态环境治理方案，开展碳交易试点工作，实施环境保护目标考核，建立节能减排预警分析，推广政府和社会资本合作模式，实行政府购买服务，推行环境污染第三方治理，制定节能减排项目奖补政策，开展示范项目投资第三方评审等创新机制体系，确保节能减排质量和效果。

（四）强化能力建设

为了保障示范城市目标任务顺利完成，包头市强化自身能力建设，各部门利用“互联网+”的先进手段，提升节能减排质量，着力构建长效机制，积极推进节能减排的示范效应。

1.建立环保监测体系

按照环境保护“数据、视频、工况”三位一体的现代化监测模式，对重点污染源安装在线监测设备，企业自行监测率达99.6%（国家标准80%）、职能部门监督监测结果公布率100%（国家标准95%）、在线数据有效传输率达94.2%（国家标准75%）。

2.实施能源环境管控

环保局综合运用环境实时在线监测、网格化不间断巡查、月度数据统计、季度指标预测和目标双控等有效措施，按照国家环境考核标准，严格监控各类环保指标动态情况，确保节能减排的环境质量。

经信委对综合能源消费量实施分类管理。对综合能源消费量1万吨标煤以下项目，单独编制节能评估报告书；对综合能耗1万吨标煤以上的企业，实行能源在线监测和故障分析；对综合能耗10万吨标煤以上的企业，建立能源管控中心。

市政局对路灯照明以GPRS为传输手段，完成233个路灯箱2.4万盏路灯节约用电的智能控制。

热力公司建立热网数据库，覆盖303座热力站和9个热源采集点，安装493套自控系统和1万台自控设备，实现热源温度、压力、热量、补水、电量在线视频、数据采集、综合分析和危情报警，有效解决人工操作缺陷，为按需配热、高控低保、节能保温提供信息管控。

包头市节能减排示范办与天津大学建立节能减排技术服务合作机制，定期提供节能减排“五项”指标的分析、预警和服务支持。

3.启动项目管理系统

为了确保示范项目投资效果，包头市节能减排示范办启动了节能减排项目管理系统，按照互联网云储存、全流程有支撑、智能化全覆盖的框架设计，把复杂问题让系统处理，管理问题让程序规范，效率问题依靠智能解决，极大方便项目单位申报、职能部门把关和示范办管理。项目管理系统的启动，标志着包头市节能减排示范管理进入互联网时代。

总之，包头市节能减排示范城市工作在财政部和国家发改委的指导下，克服地方资金匹配困难、“五项”指标环比递增减排空间不足、示范工作推进困难、长效机制建设经验不足等问题。两年来，在以投资促环保、以发展促节能框架下，基本形成了“以政策制度为引领，以项目管理为基础，以环保指标为核心，以奖励资金为杠杆，以部门配合为关键，以信息管理为手段，以机制创新为保障”的包头示范城市管理运行体系。

作者单位：内蒙古自治区包头市财政局

（责任编辑：董丽娟）

Based on Energy-savings and Emission Reduction,Baotou City Building its Long-term Mechanism to Be a Demonstration City

Liu Sumei

The underlying reason to undertake energy savings and emission reduction at demonstration city is to stimulate local and social investment by central government providing them award and allowance.Based on energy savings and emission reduction policy,Baotou city has established robust long-term mechanisms of demonstration city and also formulated a Baotou model in the management&operation system of demonstration city characterized with"policy system as the lead,project management as the base,environmental indicators as the core,reward funds as the leverage,department coordination as the key,information management as the tools and mechanism innovation as the safeguards".

Energy Savings and Emission Reduction;Demonstration City;Long-term Mechanism

F206

A

2096-1391（2017）05-0042-05