国家治理现代化语境中“放管服”改革的维度与路径

王雪梅

改革开放以来，伴随着市场经济的发展与完善，政府自身的改革从理念到职能再到行动多位一体地推进。就其本质而言，政府改革是为打造一个现代化政府，加快转变政府职能，不断提高行政效能。从计划经济到市场经济再到经济新常态，现代化政府的建设已经基本完成。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于中国的政治发展，乃至整个中国的社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。[1]由此可见，在国家治理现代化语境中，政府现代化不仅是应有之义，也是治理主体现代化的主要组成部分。从宏观角度而言，国家治理现代化要求治理主体现代化，实现治理主体间相互协作的体系，并实现治理体系的互联互通和现代化。从微观角度而言，国家治理现代化要求治理主体内部运行机制也要现代化，就现代政府而言，要求政府职能实现方式和运行方式的现代化。由此可见，“放管服”改革不仅是政府自我革命，也是国家治理体系现代化的应有之义，其目的就是实现政府治理体系和能力的现代化。

一、“放管服”改革的内涵

“放管服”改革是全面深化改革特别是供给侧结构性改革的重要内容，是转变政府职能的重要抓手，是促进双创的重要举措，也是推进经济体制改革、处理好政府和市场关系的关键所在。[2]2017年3月5日，李克强总理作政府工作报告时指出，“围绕处理好政府和市场关系这一经济体制改革的核心问题，持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革”。“放”主要指简政放权，着眼点在于合理划分政府、市场与社会的权力边界，实现治理主体良性互动与协作治理；“管”是指方管结合，着眼点在于政府治理效度的把握与权衡，以公平和正义实现治理主体权力与客体权利的对等；“服”是指优化服务改革，着眼点在于政府现代化治理理念与方式应用，以效率为核心实现良治与善治的统一。

由此可见，“放管服”改革是国家治理现代化在政府层面的贯彻与实施，是政府以“放”为核心，以“管”为抓手，以“服”为支撑的体系化、系统化改革。“放管服”改革不是简单的政府机构改革，也不是政府权力损益的“加减法”，而是政府以整体性眼光审视政府运作机理，实现从机构、权力、理念三位一体的改革。在经济新常态下，“放管服”改革的特定意义在于实现“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，降低制度性交易成本，以供给侧结构性改革的理念实现政府治理现代化的创新。

二、“放管服”改革的维度

从国家治理体系现代化的角度审视“放管服”改革，可以清晰地辨明此项改革是从理念、价值与技术的维度系统推进的。“放管服”改革从政府职能维度进行了细分，但从理念、价值与技术的维度可以将“放管服”三者由分而合的分析，更有利于我们整体性看待此项改革。理念是一种改革的设计初衷与遵循，保证改革沿着正确的方向和方式推进；价值是改革的诉求与伦理边界，实现良治与善治的有机统一；技术是改革的具体实现方式，保证改革的可塑性与可达性。

（一）协同治理的维度

协同治理理论是一门新兴的交叉理论，它的两个理论基础是作为自然科学的协同论和作为社会科学的治理理论。协同治理，简单来讲，就是在开放系统中寻找有效治理结构的过程。[3]在经济新常态中，治理的主体日益多元化，治理结构也从权威型向扁平型转变，这就要求政府治理必须适应形势变化，强化各个治理主体的协同治理。“放管服”改革实际上就是政府从协同治理维度上一次变革，更加强调各个治理主体的协同，形成协同治理优势和比较治理优势。首先，“放管服”改革强调政府、市场与社会的协同治理，不仅要考虑行政审批事项的改革，也要考虑市场与社会给政府权力的转接能力和承接能力；其次，“放管服”改革强调“公平监管”、“综合监管”与“审慎监管”的均衡，明晰政府“监管者”角色定位，切实让市场在资源配置中起到决定性作用，真正从治理的角度适度发挥着政府职能；再次，“放管服”改革强调实现政府服务理念、服务技术与服务效率的协同，既能保证政府“做正确的事”，又能保证政府“正确的做事”。

由此可见，“放管服”改革作为一个系统，也分为整体性与局部性的协同，这不是协作治理上的意义，而是协同治理上的意义，是从结构角度调适治理效度和治理能力，使政府能有效回应外在的变化，优化治理体系，提升治理能力。

（二）行政伦理的维度

讨论行政伦理问题不能从原则出发，而应从现实出发。真正的行政伦理问题不是那些正确的好听的口号，而是如何处理现实行政伦理关系中必然发生的矛盾和冲突，如何走出行政主体的行为选择所面临的伦理取向的两难境地。[4]“放管服”改革所言的简政，不是减政，放权也不是放任权力，如何平衡“放管服”之间的关系，既需要制度的保障，也需要行政伦理的约束。行政伦理是政府行为应遵循的准则与规范体系，其功能在于有效调节、规范和引导政府行为，促进政府目标的实现，行政伦理必须寻找到合理的价值基础。[5]在“放管服”改革过程中，简政放权的“公开透明”、政府监管的“公平正义”以及公共服务的“高效”都是此次改革的价值诉求，即行政伦理的基本遵循。通过“放管服”的改革，政府权力能够公开透明运行，做到公平正义地监管，实现公共服务的高效供给。这种行政伦理逻辑性嵌入此项改革的设计之中，并一以贯之地在改革中实现，从而使行政伦理从软约束层面向行政行为约束层面无缝隙地衔接和实现。

（三）技术理性的维度

“放管服”改革不仅要关注行政伦理等价值性，也要关注技术性理性。人类的存在和发展离不开技术，也离不开指导人类技术实践活动的技术理性。技术实践是一个动态历史过程，因而技术理性也是动态发展的。[6]现阶段，“互联网+”、大数据、VR智能等新技术被广泛应用到公共治理之中，“放管服”改革如何应用好新技术也是此次改革的重点环节。就技术理性维度而言，“放管服”改革对于新技术的应用必须建立在公共利益的维护上，并以政府治理的现代化为目标。在改革过程中，“互联网+”的主体应该是政府，着眼点在于如何发挥好政府职能，为服务客体提供便捷、透明的服务，不应过于强调互聯网技术本身的作用而本末倒置。同时，大数据的应用不是简单的采集，更应该放在数据的开发利用上，建立以政务、监管、服务为中心的数据分析体系，为改革的推进提供数据支撑。

三、“放管服”改革的路径

本届政府成立以来，连续5年，一以贯之地推进“放管服”改革，转变政府职能，处理好政府、市场与社会的关系。在具体路径上，“放管服”改革将政府职能结构的内在协同治理与政府与其他治理主体的协作治理相结合，实现内部治理与外部治理双效提升。

（一）简政放权，实现政府、市场与社会的协作治理

“放管服”改革中，如何厘定政府、市场与社会的权力边界是核心问题，如何正确度量市场和社会对政府权力的转移承接能力是重点问题。首先，政府要建立简政放权评估机制，明晰权力下放的必要性和可承载性，确保政府不专权、不擅权、不滥权，也要保证权力不真空、不落空，确保基层治理主体对转移的权力接得住、管得好；其次，政府要深化行政审批制度改革，以激发市场活力为目标，进一步清理行政审批项目，保留的审批事项要全部纳入全国统一的投资项目在线审批监管平台，实行“一站式”网上审批，大幅缩短审批流程和审批时间，推进投资审批提速。再次，政府要强化政务公开力度，坚持“公开为常态，不公开为例外”，争取实现政务处理全流程信息公开，加大政府信息数据开放力度，除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私的外，都应向社会开放。

（二）监管创新，促进社会的公平与正义

在经济新常态下，新经济主体和经济力量涌现，分享经济成为大众创新与创业的热点行业，亟需政府创新监管方式，建立与新经济和新业态相适应的监管模式和方式。首先，政府要创新社会诚信体系的监管方式，建立各行各业信用信息互联互通和交换共享的网络平台，促进各类社会主体的信用状况公开透明、可查可核，实现多部门、跨地域、跨领域信息联享、信用联评、守信联奖、失信联惩的共享机制。其次，政府要以“互联网+”的思维，利用大数据技术，创新监管方式和技术，建立健全跨部门、跨区域执法聯动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低执法成本。再次，政府要明确监管重点，审慎监管，注重知识产权、行业准入等方面的监管，依法严厉打击侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品等行为，完善知识产权保护措施，防止劣币驱逐良币，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，在同规则、同待遇、降门槛上下功夫，做到凡是法律法规未明确禁止的，一律允许各类市场主体进入。

（三）优化服务，建立高效的公共服务供给体系

实现服务型政府目标的基本途径是政府创新。政府创新是在不断积累的基础上的新发现和新创造，包括理论创新和实践创新。只有通过政府创新，才能实现服务型政府的目标，才能最终建成服务型政府。[7]“放管服”改革的核心就是政府创新，实现公共服务供给的体系化和系统化，以满足经济社会发展的需求和公众的需要。因此，严格意义上，“放管服”改革也是一场供给侧结构性改革，是基于需求的供给创新。首先，提高公共服务供给效率，坚持均等化、保基本、普惠性、可持续，加快完善基本公共服务体系，大幅放开服务业市场，促进民办教育、医疗、养老、健身等服务业和文化体育等产业健康发展，多渠道提高公共服务共建能力和共享水平，满足群众多层次、多样化公共服务需求。其次，建设“互联网+政务服务”，建立网上办事大厅，打造政务服务“一张网”，简化服务流程，创新服务方式，对企业和群众办事实行“一口受理”、全程服务。再次，积极利用大数据技术，抓紧制定政府部门间数据信息共享实施方案，明确共享平台、标准、目录、管理、责任等要求，打破“信息孤岛”和数据壁垒，实现数据信息互联互通和充分共享，建设高效运行的服务型政府。

“放管服”改革复合经济体制改革与行政体制改革的双重内容，并以服务于供给侧结构性改革为指向，支撑和推动我国改革的深入和发展。然而，“放管服”改革的系统推进，不仅在于整合融通和技术应用，更要突破部门利益和行为习惯进行顶层谋划，是更大层面的治理决策问题。当前“放管服”改革进入深水区，一个突出问题就是打破政府部门的条块式分割、地域、层级和部门限制，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台，要对政府部门间的、政府与社会间的关系进行重新整合，在政府与社会间构建一种新型的合作关系，依靠政府机构间及政府与公私部门间的协调与整合提高行政效率，打造一个具有包容性的政府，使得提供更完备、全面、无边界的整体性治理成为可能。[8]

参考文献：

[1]俞可平.沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化[J].求是，2014（08）：5.

[2]中国政府网.李克强在沪主持召开深化“放管服”改革座谈会[EB/OL].http：//www.gov.cn/premier/2016-11/22/content_ 5136200.htm，2016-11-22.

[3]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014，（01）：138.

[4]刘可风.论中国行政伦理问题及其实质[J].武汉大学学报（人文科学版），2003，（03）：295.

[5]王家峰.公共利益：公共伦理的价值基础[J].伦理学研究，2006，（03）：80.

[6]易显飞.技术理性的历史进路[J].东北大学学报（社会科学版），2009，（04）：292.

[7]谢庆奎.服务型政府建设的基本途径：政府创新[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005，（01）：126-132.

[8]人民网.张定安：关于深化“放管服”改革工作的几点思考？[EB/OL].2016年09月01日.

作 者：重庆市大足区储备粮有限责任公司党委书记

责任编辑：张 波