南京市建立排污权交易机制工作回顾及建议

袁进辉++程涵++邹鹏

摘 要：排污权交易是环境经济政策领域的重大改革与创新。通过总结回顾南京市在建立排污权交易机制上的经验做法，指出下一步工作开展中应当重点关注的问题，并提出加大宣传力度、激活交易市场、完善交易制度、加快排污权核定、加强监测监察技术支撑以及相关评估等建议。

关键词：排污权交易；制度；回顾；建议

中图分类号 F127 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）11-0109-04

The Summarizations and Recommendations on Emissions Trading Mechanisms of Nanjing

Yuan Jinhui1，2 et al.

（1School of the Environment，Nanjing University，Nanjing 210046，China；2Nanjing Environmental Protection Bureau，Nanjing 210019，China）

Abstract：Emissions trading is a major important reform and innovation in the field of environmental economic policies. This article begins with the summarization of the practices and experience that Nanjing government got in establishing the emissions trading mechanisms. Accordingly，this article points out several problems that should be focused on during the next period of time when implementing the emissions trading，with recommendations such as increasing publiciting，activating the trading market，improving the trading system，speeding up the approval of emission rights，strengthening the monitoring and monitoring technical titles and related assessmentat the end.

Key words：Emissions trading；Policy；Summarization；Recommendation

1 引言

排污权交易首先由美国经济学家戴尔兹在20世纪70年代提出，并被用于对大气及河流污染排放的管理，实践证明其具有良好的环境、经济和社会效益[1]。党中央、国务院自党的“十八大”以来，多次对排污权有偿使用和交易工作作出安排。近年来，我国许多城市均开展了排污权交易的试点工作，取得了巨大的进展[2-3]。南京市也在吸取其他试点城市经验的基础上，于2015年底全面推进排污权交易工作。本文通过回顾南京市建立排污权交易机制的相关工作，指出在排污权交易工作进一步推进的过程中应当给予关注的问题，并提出建议，为下一步工作的开展提供借鉴。

2 南京市建立排污权交易机制工作回顾

建立排污权交易机制是环境经济政策领域的一项重大改革与创新，是生态文明建设的重要内容。开展排污权有偿使用和交易，可以运用市场机制优化环境资源配置，推进产业结构转型，倒逼企业自主减排，提升政府环境管理水平。南京市自2014年以来，以环境保护行政主管部门为牵头单位，会同物价、财政、政务等部门，建立了关于排污权交易工作推进的协调机制，从制度建设、平台开发、机构搭建、初始权核定等基础性工作着手，开展了相关工作。

2.1 出台规范性文件 启动排污权交易工作以来，南京市强化规范化制度建设。从南京市实际情况出发，围绕排污权交易整体工作建立了“1+2+4+N”的制度框架，即“1个实施方案，2个市政府指导文件，4个主要参与部门，N个配套文件”，从“实施方案、管理办法、配套文件”3个层级出台了一系列文件。2014年，南京市印发《建立区域排污权交易机制实施方案》，对排污权交易工作作出了详细的计划安排。实施方案出台后，陆续以市政府名义制定并印发了“排污权有偿使用和交易管理办法（试行）”“推进排污权有偿使用和交易工作的意见”等规范性文件，对排污权总量控制、初始排污权核定、排污权有偿使用、交易程序、价格管理、资金管理等关键问题进行明确。市政府规范性文件发布后，南京市环保、财政、物价、政务等各部门按照市政府文件精神，针对各自分工出台了相应的配套文件，分别就交易实施时间、资金管理办法、交易流程与规则等问题进行了明确。通过一系列文件的制定与发布，基本构建了较为完善的排污权有偿使用和交易的制度体系，为推进排污权有偿使用和交易奠定了制度基础。

2.2 制定价格标准 明确的价格与资金管理制度是实施排污权有偿使用和交易的基本前提[4]。南京市向省相关部门请示并获批了排污权有偿使用费征收标准，明确了有偿使用的实施范围和价格、交易价格、服务费标准、资金管理规范等要素。根据省物价局批复，二氧化硫和氮氧化物为2240元/a·t；化学需氧量、氨氮在纺织印染、化学工业、造纸、钢铁、电镀、食品、电子行业分别为4500元/a·t、11000元/a·t，其他行业分别为2600元/a·t、6000元/a·t。依据初步估算，实施有偿使用和交易后，南京市全市可征收有偿使用费约2亿元/a，排污权交易费近2000万元/a。根据南京市财政局出台的资金管理办法，排污權有偿使用和交易资金将纳入环保专项资金，统筹用于全市污染防治，为污染减排、环境质量改善提供助力。

2.3 建设交易平台 排污权交易平台是开展排污权交易工作的重要载体。南京市与某科技公司合作，自主开发了全市排污权交易管理平台，集成了排污权交易受理、内部流转、交易安排、交易核算、资金结算、档案归档等功能模块，基本实现了排污权交易的全过程、信息化、规范化管理。以市公共资源交易中心现有设施为基础，开发了符合排污权交易需求的竞价交易平台，交易者可以通过网络进行自主报价。南京市制定了竞价交易规则、程序和相关文书，优化了工作流程，对排污权购买、排污权出让、排污权回购以及初始排污权核定、排污权有偿使用等相关事项的工作流程进行了全面系统的规范。同时，为进一步强化总量控制，有效解决总量管理程序繁琐、计算复杂、监控预警难等问题，南京市正在组织开发全市总量核算平台，将全市重点工业企业全部纳入平台管理，企业在线申报总量、管理部门在线管理总量，实现排污权核定、日常总量核算、总量控制一站式管理和自助式服务，并进行动态监控预警，将为下一步排污许可制度改革以及排污费改税工作奠定扎实基础。

2.4 组建管理机构 南京市委、市政府高度重视排污权有偿使用和交易工作的开展。注重机构建设，对排污权实施规范化管理，南京市以南京市环境保护科学研究院为依托，成立南京市排污权管理中心，主要承担排污权交易的信息提供、交易服务、业务技术指导等工作，为排污权交易相关工作的开展提供了有力的保证。安排专门人员从事排污权交易日常工作，研究解决交易管理过程中可能出现的问题，锻炼培养了一支队伍。

2.5 试点初始核定 初始排污权是实施排污权有偿使用的基础。在反复研究论证的基础上，南京市制发“初始排污权核定办法”，分行业制订企业初始排污权核定的技术规则和方法，规范初始排污权的申报、校验、审核、公开等工作程序，形成科学合理的初始排污权核定和管理制度。启动了重点工业企业初始排污权核定试点工作。专门成立了初始排污权核定工作组，落实专门场所、人员开展工作，为工作的推进提供扎实的基础。根据环统数据，筛选出200家左右排放量较大的重点企业作为首批核算对象。市、区两级环保部门依据企业环评、尊重企业实际，科学客观地对重点企业逐项目、逐排口进行了分析核定，明确企业初始排污权核定的原则、方法、总量以及日常总量的考核原则、方法、取值依据。目前，已完成全市重点企业初始排污权、排放核算方法的核定确认特别是电力、钢铁、石化、水泥等200余家重点企业核定技术报告书的编写，为每家企业“定制”总量核算方法。初始排污权的核定，为全面推进排污权有偿使用创造了良好的条件。

2.6 开展排污权交易 2015年12月，南京市下发《关于落实建设项目排污权指标有关问题的通知》《南京市环境保护局关于实施排污权有偿使用和交易的通告》等文件，自12月下旬开展排污权首场公开竞价交易活动。根据公开报道，12月24日，南京市举行了首次排污权交易，并对排污权指标（二氧化硫135t、氮氧化物300t、化学需氧量160t、氨氮10t）进行公开竞价拍卖，17家企业参与竞拍，成交总金额为1300余万元，与排污权指标征收标准相比，溢价率达到了46%。首场交易的开展，标志着南京市排污权交易迈出实质性的一步。据统计，交易实施以来，已成功举办6场排污权竞价交易，百余家企业通过排污权交易获得了排污指标。

2.7 注重宣传引导 在工作开展的过程中，南京市扎实做好各项基础工作，注重舆论宣传引导，积极稳妥的实施推进工作。待各项制度及政策以及平台运转正常后，有序推进实施排污权有偿使用和交易，先开展新建工业项目排污权交易，再开展现有企业排污权有偿使用，降低了工作推进的难度。同时，加强舆论引导，先后召开企业座谈会、新闻发布会，向全社会和企业宣传排污权有偿使用和交易工作，在全社会形成了良好的氛围，有力地促进了工作的开展。

3 存在的问题与困难

南京市的排污权交易工作取得了积极进展，制度建设、平台建设等方面均取得了明显的突破，资源有价、资源有限的观念在全社会深入人心，从开展情况看，交易活动得到了企业的支持和社会的认可，市场行情看好。但是，在排污权交易工作推进的过程中，仍然存在着宣传力度不够、交易市场不活跃、管理制度不完善、技术支撑不足等问题与困难，需要在下一步推进落实中加以研究解决。

3.1 宣传力度不够 排污权交易开展以来，南京市通过媒体、官网以及日常工作的宣贯，在全社会积极宣传排污权交易的积极意义和重要作用。但是，由于观念上的认知差异，仍然有部分企业对排污权交易存在认识上的误解，对于排污权交易发挥市场调节资源作用的本意还不够了解，对于排污权与排污费的区别还认识不够；少数居民误以为实施排污权交易就是为污染排放者提供了合法的排污权，有纵容污染排放的含义。

3.2 交易市场不活跃 目前，由于现有企业的排污权有偿使用工作还没有开展，南京市现阶段组织的排污权交易还是以政府储备供应为主的单一市场，企业需要通过公开竞价取得政府储备库提供的排污权指标，该部分储备指标来自于历年来南京市大力推进污染减排超额完成减排任务形成的富余量。客观讲，二级市场还没有形成，企业之间还不能够直接进行排污权指标的交易，排污权指标的自由流转还没有实现，距离完全的市场化配置环境资源还有距离。

3.3 管理制度不完善 從排污权交易发展的进程看，排污权交易在我国整体还处于试点阶段，基本上属于各试点地区的自主创新与自主探索，上位法的支持还不够。环境容量资源从“无偿使用”到“有偿占有”，是环境保护观念重大的一个变革。同时，南京市推进排污权交易工作时间也较短，相关制度建设还有所局限，总量分配与管理制度还不够完善，需要在推进的过程中不断发现问题，解决问题。

3.4 技术支撑不足 在排污权交易推进的过程中，实施总量控制是最为关键的一环，如何准确的确定企业个体的总量尤为重要。企业购得排污权指标后，其实际的排污量未必与排污权指标完全相符，必然会随着生产情况以及运行管理的波动而产生或多于或少于排污权指标的部分偏离。衡量企业排污是否超过了排污权，只有通过精确的测量才能较为清楚的知道。但是，由于技术所限，目前测定实际排放量的手段还不够成熟，还存在部分问题，例如，在线监测的覆盖率不够，重点企业基本实现了在线监测设施的安装，但是非重点工序、非重点企业的监测还没有覆盖；在线监测数据的精确性和稳定性有待提高，在实际监测的过程中，部分参数如烟气量的监测与企业设计参数还有较大出入，甚至存在较大误差。

4 下一步工作建议

4.1 加大宣传，形成共识 建立排污权交易机制改革的本质是以经济手段倒逼企业主动治污减排，有利于充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用。建议南京市相关部门要进一步加大宣传力度，积极宣传建立排污权交易机制综合改革的重要意义，在全社会形成广泛共识，树立“容量有限、资源有价、使用有偿”的理念，形成全社会关心、支持的良好氛围。同时，建议开展关于有偿使用和交易的宣贯培训，确保排污权有偿使用和交易工作在企业得到全面落实。注重加强引导，帮助企业、群众正确理解有关政策，准确把握排污费与排污权有偿使用费等政策内涵，减少排污费征收标准改革推进过程中的阻力，让企业真正了解、支持排污权交易工作。

4.2 進一步激活交易市场 建议南京市尽快开展研究，进一步激活排污权交易市场。研究向多元化交易市场转变，尝试企业间的直接交易和农业源的排污权交易，逐步退出政府储备供应的单一模式，实现政府与企业交易（一级市场）以及企业之间（二级市场）交易多种交易方式共存。加强经济政策引导，鼓励排污单位主动减排。加强宏观调控，不断完善政府储备制度，调控市场平稳运行。

4.3 进一步完善排污权交易制度 在工作开展的过程中，排污权交易范围、有效期限等方面还存在着一些问题。建议要进一步完善排污权交易制度。要继续完善相关规定，根据国家、省新的政策和要求，完成排污权有偿使用和交易系列文件的修订。要继续优化流程，建立完善的电子竞价平台和管理平台，精简材料，简化程序，减少审批。要建立交易约束机制，探索建立区域总量与区域的排放强度、污染负荷、生态目标挂钩的总量管理制度。

4.4 加快核定，启动有偿 排污权初始权的核定和分配分配，是建立排污权交易市场的基础。建议在前期工作的基础上，进一步完善现有企业初始排污权分配核定办法，重点研究解决前期初步核定过程中的一些疑难问题，并在初始排污权分配核定工作的基础上，按计划启动现有企业排污权有偿使用，征收排污权有偿使用费，鼓励企业通过实施污染减排获得富余排污权指标，为活跃排污权交易市场创造条件。

4.5 加强监测监察技术支撑 排污权交易工作开展后，企业的排污权将以排污许可证的形式予以确认，是企业排放总量的“天花板”。在企业日常环境管理中，环境保护行政主管部门需要对企业排污情况、排放总量、减排工程运行效果等进行有效的监测监察，判断企业排放总量是否符合总量管理的有关规定。建议进一步加强污染源监测监察能力建设，尽快建立起排污总量监测核算体系，完善排污总量在线监控系统[5]；进一步提高在线监测设施的覆盖率，提升监测的精度和密度，强化适应排污权有偿使用和交易试点的排污总量执法监管，严肃查处各类环境违法行为。

4.6 做好相关评估工作 建议南京市有关部门与专业机构开展合作，针对开展过程中存在的问题和薄弱环节，做好相关评估工作，对排污权交易机制建立后减排以及环境质量改善成效进行评估，建立起完整的具有南京特色的排污权交易制度体系。

5 结语

南京市探索建立区域排污权交易机制的实践才刚刚起步，相应制度、平台、管理以及技术水平有待进一步完善，效果也将逐步显现。排污权交易是环境管理的一项创新性改革工作。在工作开展的过程中，应当根据各地自身实际，结合国家、省政策要求不断探索，努力创新，持续研究，提高技术水平，探索出符合本地特色的工作模式。

参考文献

[1]王小军.美国排污权交易实践对我国的启示[J].科技进步与对策，2008，25（5）：142-145.

[2]周树勋，陈齐.排污权交易的浙江模式[J].环境经济，2012（03）：55-57.

[3]程扬，柯兴.湖北省排污权交易问题研究[J].工业安全与环保，2013，39（2）：65-67.

[4]储益萍.排污权交易初始价格定价方案研究[J].环境科学与技术，2011（S2）：380-382.

[5]喻义勇，董艳平，郁晶，等.南京市总量减排监测体系建设的实践与思考[J].环境监测管理与技术，2009，21（2）：4-7.

（责编：徐焕斗）