禁止垄断法：日本的经济宪法

王伟臣

二战后日本经济的恢复和崛起在很大程度上得益于较为完整和发达的经济立法。在众多的经济法规中，最重要、最基本的当首推1947年颁布的《禁止垄断法》。这部著名的法典全名为《关于禁止私人垄断及确保公正交易的法律》。它于1947年（昭和22年）3月31日经日本旧宪法下的最后一届帝国议会批准，4月14日公布。尽管直到今天日本经济法学界对于经济法的概念、范围、体系等基本问题仍然争论不休，但是以根岸哲、舟田正之为代表的经济法学家们却一致承认《禁止垄断法》在经济法体系中的核心地位，所以它又被称为“经济宪法”。这部法律在日本经济法体系中占有最基本和核心的地位，对维护并促进日本的经济民主化、政治民主化发挥了举足轻重的作用。

以解散财阀为初衷

日本在明治维新时期陆续兴起了三井、住友、三菱等大型财阀，除了涉足工业之外，它们也积极介入金融业，左手控制资本主义中最重要的资本，右手则控制生产工具，势力非常庞大。它们在二战中为日本政府提供武器及经济后援，二战结束前夕，仅三井、住友、三菱、安田四大财阀旗下的企业就占据了全日本银行存入资本金的24.5%，所以它们被同盟国最高司令官总司令部视为“促成战争的经济基盘”，也是战后日本重建首先要解决的问题。

1945年10月16日，盟军总司令部经济科学局局长雷蒙德·克莱默发布声明，希望日本政府自发实施财阀解体。1945年11月4日，日本政府向盟军总司令部提交财阀解体计划。该计划得到了盟军总司令道格拉斯·麦克阿瑟的认可，但是后者表示需要保留监督、检查财阀解体实施情形的权力。1946年4月20日，日本政府颁布《控股公司整理委员会令》并筹备成立“控股公司整理委员会”。两个月后盟军总司令部下令限制日本10大财阀家族的个人金融活动。1946年8月8日，控股公司整理委员会开始运作，命令被整肃的财阀家族必须将持有的股票交由控股公司整理委员会处理，并且卸任其担当的管理职务。这部《控股公司整理委员会令》的主要目的是为了排除财阀所拥有的经济支配力，而没有解决这些财阀企业在特定领域内所拥有的市场支配力。于是为了彻底消解财阀的影响力，盟军总司令部要求日本政府根据美国1890年的《谢尔曼法反托拉斯法》制定一部反垄断法。一年以后，日本《禁止垄断法》颁布施行。由于此后这部法典历经修改，所以最初的这部又被称为“原始禁止垄断法”。

从被迫严格到主动强化

“原始禁止垄断法”以美国的反托拉斯法为蓝本，但是从对垄断行为的规制程度上看，它比母法更为严厉。这主要是由两个原因所造成的。第一，政治层面，盟军总司令部试图通过这部严厉的反垄断法迅速、彻底地消解财阀所拥有的经济支配力，为其“经济民主化”政策的实施奠定基础；第二，立法层面，盟军当局试图以日本的《禁止垄断法》为试验，实现在美国也尚未达到的理想目标。但是冷战的爆发让盟军总司令部的态度发生了转变，由积极改革日本战前的政治经济模式改为促进日本经济复原。美国认为一个快速发展、经济繁荣的日本能遏止共产主义的扩张，也有利于改善和巩固美日关系，所以要把日本改造成美国于亚洲的一个可靠的反共同盟。所以为了加速日本战后的经济复原而减低了财阀解体政策的强度。本来三井物产要被拆分成200多个公司，三菱商事要被拆分为139个公司，但是最后实际被拆分的只有日本制铁、王子制纸、东洋制罐等11家公司。

另一方面，“原始禁止垄断法”虽然将禁止妨碍公正竞争的行为、禁止通过限制竞争所形成的市场支配力的行为和促进公正和自由竞争作为其自身的立法目的，但是，这部在美国占领政策直接影响下所制定的反托拉斯法追求的是极端理想化的市场竞争结构，它与当时日本的现实之间存在着巨大的鸿沟。因此随着政治、经济条件的发展变化，日本对该法进行了数次修改。

1949年的修改缓和了对公司持股的限制，放宽了国际合同、公司合并等许可证制度。修改后的《禁止垄断法》失去了原有实现经济民主化的彻底性和实验性，较之立法时有了不小的后退。1953年的修改认可了“不景气卡特尔”，也就是说，在经济不景气期间，经营者消极的共同行为得到法律的认可。同时，这次修改还进一步放宽了公司相互持股和兼任高级职员的限制。1953年的修改，使较为理想化的“原始禁止垄断法”被迫向日本的现实妥协了一步。日本著名法学家木元锦哉认为，本次修改让《禁止垄断法》在形式上、实质上都大幅度后退，失去了当初立法的本来面目。

日本政府曾于1958年和1963年两度向国会提出《禁止垄断法》修改法案，但由于产业界的极力反对而成为废案。1968年，日本的经济规模首次超过西德位居世界第2位。应当说，“原始禁止垄断法”最初的严格，是盟军总司令部强加给日本社会的，由于日本社会根深蒂固的卡特尔思维和传统，一旦外界压力消失，便立刻遭到变质的命运。另一方面，在特定的历史时期，以行政主导的产业卡特尔能够有效地促进经济快速发展。这与其他资本主义国家的发展历程并无二致。所以垄断到了一定程度，必然引起社会各种矛盾的尖锐化，并在1973年的石油危机中爆发出来，日本经济陷入混乱，1974年经济增长率锐减，战后以来的经济高速增长宣告终结。这种局面迫使日本政府不得不重新加强了对垄断性卡特尔的限制。

1977年国会通过了自该法颁布以来第一次强化性修改。这次修改全面加强了执法力度，一改以前缓和规制的基调，从各个方面强化了《禁止垄断法》应有的机能，使《禁止垄断法》部分恢复了其本来面目。进入90年代之后，日本几乎每年都对该法进行修改。到2004年为止，日本反垄断法共进行了18次的修改。2005年，日本对禁止垄断法进行了自1977年以来的最大的修改——被日本法学界评价为“为确立适应21世纪之竞争政策的法的修改”。

独具特色的执行机构

《禁止垄断法》的另一重要特点体现在结构上：包括了实体法和程序法两方面的内容，形成了一个两法兼及的统一的法律体系。其中，程序法方面的主体内容就是公正交易委员会制度。作为《禁止垄断法》规定的执行机关，公正交易委员会是内阁府下辖的一个特别部级机构，由首相直接领导。在组织结构上，委员会由一位委员长、四位委员组成。包括委员长在内的所有委员均由首相在征得参众两院的同意后任命产生，而委员长的任免还需经过日本天皇的认证。所以，公正交易委员会的成员被视为“特别职务的国家公务员”。现任委员长杉本和行曾担任财务省次官、东京大学公共政策大学院教授等职，2013年3月任现职，今年已经67岁。按照《禁止垄断法》第30条的规定，委员年龄达到70岁时必须离任，所以他应该还有3年的任期。尽管在组织上隶属于内阁府，并且由首相直接领导，但是在执行反垄断法时，杉本和行与其他四位委员可以独立行使职权，不受任何组织和个人的支配或领导。不过，委员会每年都要向议会提交执行反垄断法情况的年度报告及相关议案。公正交易委员会总部设在东京，在九州、四国等其他地区设有办公室和分支机构。

公正交易委员会作为一个部级行政机关，可以全权执行《禁止垄断法》以及消除相关的违法行为，还负责执行《防止延迟支付承包费法》和《不当礼品种类及不当表示防止法》两部特别补充法。当然，日本公正交易委员会的一大特色在于，除了行政权限之外，它还拥有使内部条例生效的准立法权和执行听证程序的准司法权。后两种权限是其他的一般性行政机关所不具有的。准立法权限，主要是指公正交易委员会可以制定内部条例、解决争端的程序规则，还可以就被委任的事项制定相关的委员会规则，亦即所谓的“委任立法”。准司法权限是指，委员会在发布其相关决定之前，可以举行与司法机关公开审判类似的听证会，以保证整个程序的公正性。此外，公正交易委员会在事实针对违反《禁止垄断法》的行为发出“排除措施命令”，针对垄断状态发出“恢复竞争状态的命令”，以及命令违法的共同行为人缴纳“课征金”等行政措施时，均必须依照《禁止垄断法》第八章第2节所规定的法定程序来进行。我国学者王为农认为，从这个意义上讲，公正交易委员会所拥有的准司法权，与其说是《禁止垄断法》赋予其享有了特殊的權力，还不如说是对其行使相应的权力施加了法定的约束。

（作者系上海外国语大学教师）

编辑：成韵 chengyunpipi@126.com