救灾资金运用与促进灾区经济发展

●华金秋 刘丹华

救灾资金运用与促进灾区经济发展

●华金秋 刘丹华

救灾资金是灾区进行灾后重建的保障。本文阐明了救灾资金运用与灾区经济发展的关系，并以汶川地震为例指出了以往救灾资金运用过程中存在的问题及其对灾区经济发展的影响，最后对如何合理运用救灾资金促进灾区经济良性发展提出了对策建议。

救灾资金灾区经济发展

一、引言

灾难是社会生产生活中人们不愿遭受却又很难避免的现象，最常见的灾难主要包括地质灾难、气象灾难、交通事故、工伤事故等。灾难一旦发生，就不可避免地要运用救灾资金对受灾地区或受灾人群进行救助，从世界各国的发展实践来看，救灾资金的主要来源如图1所示。

图1救灾资金的主要来源

在这四种救灾资金的来源中，财政拨款属于最主要的形式，根据财政部的社会服务发展统计公告显示，相关部门每年下拨的中央救灾资金高达数十亿元甚至上百亿元。图2是2010年至2015年因自然灾害下拨中央救灾资金的金额。以2015年为例，全国共有1.9亿人次不同程度地遭受了自然灾害，由此导致死亡失踪967人，灾难带来的直接经济损失2704.1亿元。在这种情况下，国家减灾委、民政部全年一共启动了20次国家救灾应急响应，累计救助的受灾群众超过6000万人次，向受灾省份下拨的中央自然灾害生活补助资金达到了94.72亿元如图2所示。

相关部门每年下拨的中央救灾资金金额巨大，那么如何正确并高效地运用这些救灾资金，保障灾区群众的基本生活、促使灾区尽快恢复并发展经济是很重要的一个课题，值得我们进行深入研究。

图2相关部门下拨中央救灾资金金额（单位：亿元）

二、救灾资金运用与灾区经济发展的关系

对于任何一个地区，不管它的经济有多发达，一旦遭受灾难，其经济一定会受到冲击甚至遭受重创，作为灾区的“救命钱”——救灾资金，其合理运用与否与灾区经济发展的关系就显得密不可分。

（一）合理运用救灾资金有助于促进灾区经济发展

拉动经济增长的三驾马车是消费、投资和出口。对于灾区而言，合理运用救灾资金除了保障灾区群众的基本生活外，最主要的是促进灾区的消费和投资，以此来实现灾区经济的可持续发展。

解决灾区人民各方面的困难最重要的是保障其最基本的生活，如运用救灾资金保障灾区人民的衣、食、住、医。灾难发生后，灾区人民需求最紧迫的莫过于能穿暖、能吃饱、能住得安全、没有病痛困扰，所以救灾资金在第一时间应该用于保障灾区人民这些最基本的需要，保证其不被这些低层次但很紧迫的需求击垮。只有运用救灾资金把这些最紧急的需求解决好了，才能为灾后重建奠定基础。

消费是拉动中国经济增长“三驾马车”的一匹“千里马”。2017年3月份的政府工作报告也指出，消费在经济增长中发挥主要拉动作用。同时，2016年5月国家发改委也出台了“十大扩消费行动”，目的就是为了积极地发挥新消费的引领作用。所以将救灾资金运用到促进灾区人民的消费上，无疑会带动灾区的经济增长。为了达到这一目标，国家应加大财政支出，运用救灾资金来增加对灾区的直接补贴，并切实加强灾区的社会保障能力，以此消除灾区人民不乐观的预期消费心理，带动灾区消费。

投资是促进经济增长的主要动力，也是实现灾区更好发展前景的有效途径。一般情况下，投资量与经济增长保持正比例关系。将救灾资金用于灾区的投资，不仅可以使灾区快速恢复灾难发生前的经济水平，甚至还可以带动灾区更快速的发展。2013年雅安地震后，国家电网向雅安投入大量资金之后的结果也证明，投资可以带动灾区各个行业的快速成长，为灾区经济的长久发展创造条件。由此不难看出，将救灾资金合理的分配与运用，不仅有利于灾区经济的快速恢复，还能为灾区的经济带来新的发展。

（二）救灾资金运用不恰当不利于灾区经济发展

在救灾资金的运用过程中，若存在不恰当的方式，那不仅不能迅速改善灾区的灾后状况，还可能对灾区的经济发展带来不利影响。不恰当运用救灾资金既是对资金提供者爱心的肆意践踏，也是一种对灾区群众不负责任的表现。这种做法既会使灾区群众的衣、食、住、医无法得到保障，还可能降低灾区消费水平，对灾区各行各业的投资也可能出现不足，那么灾区与其他地区的经济差距就会越来越大，对灾区进行救助的难度也会随之增加。

更为严重的是，若救灾资金得不到正确的运用，那么其他资金提供者如社会爱心人员或捐赠资金的企业，其资助灾区的积极性便会逐渐减弱，由此会导致救灾资金的后续来源越来越少，加剧灾区资金的短缺程度，最后可能会影响到灾区经济的整体恢复与发展。

三、以往救灾资金运用中存在的问题及其对灾区经济发展的影响

在相关部门的共同努力下，我国的救灾资金在各次灾难中都发挥了较大的作用，促进了各个灾区经济的恢复与发展。但是，在救灾资金的运用过程中仍然存在一些问题，这些问题也可能给灾区的经济发展带来一定的负面影响。以汶川地震为例，现将2008年的《审计署关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告》（第1～4号）中列出的汶川地震救灾过程中资金运用的主要问题归集分类如下。

（一）救灾资金管理不够规范、执行不完全到位

救灾资金的运用应遵循规范化的管理并执行到位才能发挥其最大的效用，但是在实际问题中，救灾资金的管理并不完全规范，在执行过程中也做得不尽完美。

汶川地震过后，国家实施“每天一斤粮、十元钱”的救助政策，但是有部分乡镇没有完全执行该政策。例如，汉源县部分乡镇要求受灾群众必须先同意拆除在地震中受损的房屋，之后才发给他们救济粮款。这种附带条件的救助肯定会在一定程度上影响到救灾资金发放的及时性，使受灾群众不能在第一时间得到救助，从而可能会影响到受灾群众的心理情绪，最终影响灾后救助的进展。此外，有个别地方除了给地震遇难者发放国家统一规定的抚慰金之外，又给其发放了当地抚慰金，而且每个地方的标准可能不统一，这种做法容易引起攀比并诱发矛盾。一旦出现问题，就会很大程度影响到灾后重建，使灾区经济不能在最短的时间内得到恢复。

（二）个别地区灾后重建与灾区实际需求衔接不够

对灾区的救助应该根据灾区的实际需求来确定，但是在汶川地震后，有个别地区建设的活动板房和当地实际需求不平衡。首先，个别地方存在活动板房的集中建设与灾区群众生产生活不太适应的情况。集中建设活动板房就意味着要安排灾区群众集中居住，这会造成农民远离自家承包地，给生产和生活带来不便。其次，自建过渡安置房和自建永久性住房补助政策出台以后，越来越多的灾区群众选择自行过渡安置，这就导致对活动板房的需求量越来越少，最终出现很多活动板房闲置的情况。最后，少数地方因为减少了活动板房的援建数量，直接导致了企业生产活动板房的机器和材料闲置。

对于上述问题，在今后的救灾过程中，有关部门必须积极采取措施、加大规划力度、及时调整计划，否则就会导致救灾资金的浪费，影响灾区经济的整体发展。

（三）少数单位违规使用救灾资金

救灾资金是灾区的“救命钱”，只有合理并高效地运用救灾资金才能使其发挥最大的作用。但在灾难发生后，少数单位借机滥用救灾资金，严重损害灾区其他人民的利益。

例如，在汶川地震后，某银行支行蓄意作假，篡改银行内部56名职工购买的价值为2.85万元的耐克运动鞋发票中的商品名称，而后在上级行拨付的“抗震救灾特别费”中报销了此笔费用。此外，还有个别单位在国家规定补助标准的基础之上，使用上级单位拨付的捐赠资金向内部职工发放补助。这种违规动用救灾资金的行为不仅败坏了社会风气，还使受灾群众的切实利益受到较大的影响，给灾区经济的恢复带来了更大的困难。

四、合理运用救灾资金促进灾区经济良性发展的对策建议

（一）救灾资金的运用原则

在救灾资金的运用过程中，应确保其运用的方向正确，提高其运用的效率，使有限的救灾资金发挥最大程度的作用，以此促进灾区经济快速且可持续的发展。

（二）建立健全救灾资金运用的规章制度

为了保障救灾资金的有效运用，提高灾区重建的效率，相关部门应建立一套完整、责任明确、监督到位的资金运用方案。

在救灾资金下发前，应严格审核资金的接受者，做好预防性控制，使有问题的个人和不合格的企业不能获得救灾资金。救灾资金下发时，应明确资金接受者的责任，控制其资金的用途，防止救灾资金的滥用。救灾资金下发后，应落实好对救灾资金运用情况的监督反馈，实行救灾资金流向责任追究制度。如对于接受救灾资金的单位，必须要求其定期对资金的使用情况等相关信息进行公示。同时，还可以通过鼓励知情者举报等方法来增加违规使用救灾资金的发现概率，依法严惩截留、挪用、私吞救灾资金的不法之徒。最后，有关部门应大力宣传救灾资金违规使用的处罚措施，营造一种救灾资金绝不可滥用的舆论氛围，争取将救灾资金运用前审核、运用时控制、运用后监督有机结合起来，以此保障救灾资金正确、高效运用。

（三）具体措施

1、群众方面

（1）灾区重建过程中实行“以工代赈”的管理办法。“以工代赈”原义是指在政府投资建设基础设施工程时，让接受赈济者参加工程建设来获得工作报酬，以此代替直接救济的一种扶持政策。对灾区实行“以工代赈”的管理办法则是指相关部门通过组织受灾群众参加灾后重建，使受灾群众得到必要的收入和最基本的生活保障，以此达到赈济灾区群众的目的。

在灾区实施“以工代赈”的管理办法可以实现五个方面的目标，具体如表1所示：

表1“以工代赈”管理办法的目标

（2）邀请专业技术人员指导受灾人民相关技术。常言道：“授之以鱼，不如授之以渔”，给予灾区人民直接的资金支持，固然能解决灾区的燃眉之急，但是要想灾区的经济得到持续的发展，还要靠灾区人民发挥他们自己的主观能动性。由于灾区本身的情况存在特殊性，所以国家或社会机构给予一定的帮助是很有必要的。在救灾资金的运用上，邀请专业人员到灾区指导相关技术，培养灾区的专业技术人才不失为一种有效的方法。如果灾区越来越多的人民都掌握到了专门的技术，那么他们就能通过自己的技术专长创造更多的财富，这不仅能解决灾区人民长期的生存问题，还能为社会创造更多的价值，是发挥救灾资金作用的有效措施之一。

（3）创办希望小学，解决灾区基础教育问题。教育是立国之本，毫无疑问，也是带动灾区经济发展之本。在灾难中，很多学校倒塌，昔日的教室、操场、食堂大部分也都被掩埋。一夕之间，孩子们失去了温暖的课堂，也失去了获取知识的土地，很多学生都因此面临着失学的境地。

在灾后重建过程中，为了保证灾区学生能够接受义务教育，创办希望小学就显得很有必要。但是，灾区条件艰苦，很难吸引老师前来任教，这就需要安排救灾资金提高灾区老师的待遇，以此来吸引更多的老师任职于灾区。同时，作为灾区未来的人才——学生，不仅他们的学习条件要比其他地区更艰苦，有的在露天的教室上课，有的在漏雨的寝室住宿，而且还要承受更大的心理压力，有的失去亲人、有的失去朋友。相比于其他地区的学生，为了获得同样的成绩他们需要付出好几倍的努力。所以，为了灾区长久的发展考虑，国家应该为灾区学生提供更好的教育政策，给灾区学生更多的机会，让灾区学子能更安心地投入到学习之中。因为只有高度重视了灾区的人才培养，才能为灾区更好、更长久的发展经济奠定基础。

（4）重建灾区人民的精神生活。在全国人民及其他国家齐心协力的帮助下，灾难的影子可能会随着时间的流逝而慢慢淡去，但是灾难给灾区人民心灵留下的创伤却很难消除。他们有的失去骨肉至亲，有的身体已经不再完整。从过去的多次地震中，心理学界总结出了一条规律：灾难发生，受灾幸存者焦虑之后可能抑郁，严重抑郁的后果便是漠视生命。一般而言，灾区自杀行为的高发时段出现在半年之后。同样，在汶川大地震后也发生了一些悲剧。例如，根据新华网报道，北川县委农办主任董玉飞自杀身亡①、北川县委宣传部副部长冯翔自杀②等等。这些悲剧的发生无疑是灾区人民心理出现问题的直接体现。

因此，在救灾资金的运用上，不仅要重视有形的物质重建，更要关注无形的心理修复。有关部门应将更多的救灾资金投入到能抚慰灾区人民心灵的项目上。如举办一些丰富多彩的文化活动或慰问活动，让灾区人民都参与到其中，使他们能真切地感受到全社会的关爱。通过这些方式可以引导灾区人民把注意力转移到积极的生活中去，慢慢忘却灾难的创伤。只有灾区人民真正的振作起来了，我们的灾后重建工作才能更顺利展开，灾区的经济才能更迅速发展。

2、企业方面

（1）全力帮助受灾企业进行灾后恢复。在灾难面前，灾区的企业不可避免地会遭受巨大的损失，或停产停业、或厂房倒塌。如何运用救灾资金帮助受灾企业尽快恢复日常运营就显得尤为重要。灾难发生后，相关部门应在较快的时间内详细了解、认真查实并登记企业的财产损失情况，帮助企业梳理损失，为实行灾后优惠政策取得最可靠的资料。同时，还可以开通受灾企业纳税“绿色通道”来受理受灾企业的涉税事项，优先为其提供税收服务并在税率上给予一定的优惠，以此来减轻受灾企业的负担，帮助其尽快恢复正常运转。

在2016年湖北发生特大洪涝灾害后，湖北省地税局随后出台了五条税收优惠政策，如受灾企业的相关资产损失可在企业所得税税前扣除、受灾企业可延期办理纳税申报和延期缴纳税款等等。类似于这种税收优惠政策，不仅可以极大地减轻受灾企业的经济负担，更能使受灾企业将更多的财力、人力投入到灾后恢复之中。

除此之外，对于受灾企业，国家还应协助其实施必要的改革，提高其运作效率。同时，也可以帮助受灾企业获得银行贷款或提供贷款担保，以此保证受灾企业能尽快进行灾后恢复，促进灾区经济的整体发展。

（2）鼓励资金持有者到灾区创办企业。帮助灾区进行恢复重建，除了对灾区进行直接的资金和物质援助外，最有效的方法是吸引其他地方的资金持有者在灾区投资，以此来兴办灾区的实业，促进灾区就业，实现灾区的经济增长。

引进资金持有者到灾区创业可以从两个方面出发。一是各个地方的政府可以鼓励本地企业家去灾区创业，并为他们提供投资资讯以及政策支持，为灾区的经济发展贡献一份绵薄之力。二是灾区政府应该根据灾区经济发展需求，及时向外部投资者发布有关招商引资的信息，同时还应制定相关的优惠政策来支持投资，从土地使用、资源开发、信用贷款、税收等方面给予投资者具体的优惠，以此来吸引外地资金持有者到灾区创业，带动灾区的经济发展。

3、基础设施方面

（1）充分利用灾区现有资源。在灾区基础设施的重建过程中，应优先考虑利用灾区已有的资源，如重建交通、通讯、水利、电力等基础设施时，可以利用灾区的石子、石灰、木材、电线、电缆等资源。利用灾区现有的资源不仅能有效节约灾后重建的成本，如运输成本，同时还能保证救灾资金不外流，在灾区直接购买原材料，可以带动灾区的经济发展，更快、更好地实现灾后重建。

（2）基础设施建设工程采用招投标方式。灾后重建的基础设施工程，若采用招投标方式，一方面可以有效控制建设工程成本，另一方面还能使工程项目在质量和时效等综合因素上达到最优。此外，在基础设施重建工程中，还应完善相关责任制度以保证资金运用的效率，对于灾区所有的建设工程，都应当将相关责任落实到各个负责人身上，保证工程的质量，以免造成救灾资金的浪费。

4、其他方面

（1）实行对口支援方案。灾后恢复重建是一项十分艰巨的任务，为借助全国的力量，加快地震灾区灾后恢复重建，可以对各受灾地区实行对口支援政策。例如，在汶川地震后，国务院办公厅就印发了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。这一方案明确提出有19个省市需要以高于1%的财力支援对应的重灾县市3年。

在汶川地震三年过后，具有中国特色的对口支援发挥了强大的力量。以广东省为例，其支援对象为汶川县。在对口支援过程中，广东省基本做到了“要钱给钱”、“要人给人”，给汶川县灾区提供了大量的支持。加上在抗震救灾前期所投入的资金，广东省共计支出了112亿元的资金(企业支持的资金未包括在内)。总体来说，广东省对汶川县发挥了重要的援建作用，有效推动了汶川县经济的快速发展。那么，在今后的救灾过程中，对口支援政策也将是合理运用救灾资金促进灾区经济发展的有效措施之一。

（2）以定单拉动内需，促进经济增长。在灾区，受灾群众都会存在各式各样的需求，但由于受到灾区经济以及环境的限制，他们的很多需求都无法得到充分满足。而在其他地区，又有部分生产者因有效需求的不足不能充分发挥生产力。那么，如何协调这种矛盾呢？为了解决这一问题，本文提出了一种方案——以定单拉动内需。

以定单拉动内需即政府相关部门建立“救灾物资需求登记网络平台”，该平台规定了受灾群众的基本需求产品，如矿泉水、方便面、棉衣、棉被、药品等，然后受灾群众根据自身需求在该网络平台上对此范围内的产品进行需求登记，相关部门再对登记的结果进行审核，审核通过的产品即可安排企业进行供应。同时，有关部门需提供救灾资金以保证这些产品供应给受灾群众。该网络平台的买方为终端需求者，他们获得其需求产品后不得转卖给任何其他人，而平台的卖方均是生产者，这种方式实现了救灾产品直接从生产者销售到消费者，即“产销对接”。以定单拉动内需的模式可以充分发挥救灾资金的紧急作用，极大地降低中间环节的流通成本，促进灾区经济的发展。

（3）在电子商务网站上开辟灾区产品直销专区。随着灾后重建工作的逐步开展，灾区的日常生产活动便会逐渐步入正轨。但是如何保证灾区生产的产品能顺利销售，这就需要采取一定的措施。

如今电子商务发展迅速，借助电子商务发展的便利将灾区特色产品销往全国各地不失为一种有效促进灾区经济发展的方法。在这种背景下，灾区可以运用救灾资金在热门电子商务网站上建立灾区产品直销专区，如在淘宝、天猫、京东等平台上设立“灾区特色产品旗舰店”，同时，还可以建立健全灾区特色产品流通信息网络，及时发布灾区相关产品的供应信息，以便其他地区的产品需求者及时采购。对于需求者而言，能够在满足自己产品需求的同时为灾区的经济发展尽一份绵薄之力，这是两全其美的好事，大部分人都会乐意为之。

如果通过电子商务平台能够将灾区的产品顺利销往全国各地，灾区的产品供应者就不存在后顾之忧，完全可以集中精力投入生产，为灾区经济的发展注入更多的活力。

五、结语

救灾资金是灾后重建的保障，其运用与灾区经济发展存在着非常紧密的联系，若要提高灾区恢复与发展的效率，必须正确并高效地运用救灾资金。目前，我国救灾资金的运用过程中虽然还存在一些问题，但是只要正视这些问题，并努力改善救灾资金的运用方式，灾区的经济一定会得到更快、更好的发展。■

（本文系2010年度教育部人文社会科学研究一般项目〈规划基金项目〉“救灾资金的筹措、管理与运用问题研究”〈项目批准号：10YJA630066〉、2009年广东高校优秀青年创新人才培养计划项目“救灾资金的筹措与管理问题研究”〈粤财教[2009]400号文〉的阶段性研究成果）

（作者单位：深圳大学经济学院）

注释：

①来源网址http://news.xinhuanet.com/society/2008-10/ 09/content_10169755.htm

②来源网址http://news.xinhuanet.com/mrdx/2009-04/21/ content_11225405.htm

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[5]绽小林.试论青海玉树灾区实现经济及社会可持续发展的路径选择[J].青海师范大学学报(哲学社会科学版),2010, (05).

[6]中国审计署.审计署关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告（第1-4号）[R].2008-06-12至2008-12-31.