政策类财政资金个性化绩效指标设计思路探析

●任晓辉

政策类财政资金个性化绩效指标设计思路探析

●任晓辉

如何根据财政资金用途和项目特点设计个性化绩效评价指标是财政支出绩效评价实践的难点。作为各级财政的经常性项目支出，政策补贴类资金具有转移性财政支出的显著特点，类型也较为复杂，其产出和效果类个性化绩效评价指标体系设计应基于政策目标凸显政策社会效益和受益对象满意度。

政策支出财政补贴转移性支出个性化绩效指标

一、引言

绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具。指标设计是财政支出绩效评价工作的核心环节。按照其适用性，绩效评价指标可以分为共性指标和个性指标。前者是指适用于所有评价对象的指标，主要包括决策类和管理类指标；后者是针对项目特点设定，适用于不同类型项目的业绩评价指标，主要包括产出和效果类指标。

鉴于不同功能和用途的财政资金预期要实现的产出不同，进而对社会、经济和环境产生的直接、间接影响也具有显著差异，因此坚持“分类思路”，基于不同用途资金的具体特点来分类设计个性化绩效指标框架，极具现实意义和实践价值。根据资金的用途不同，财政支出项目可以分为业务、政策、设备购置及维护、工程及维护四大类，不同类型资金的个性化绩效指标设计的侧重点均有不同。

四类财政支出项目中，政策类项目数量最多，资金占比最大。由于政策性支出大多体现为民生类项目，往往以实现社会公平为主要政策目标，承载着各级政府“惠民生”的功能，因此备受社会民众及舆论关注。这类财政资金的绩效评价指标体系设计必须紧密围绕其政策目标，基于项目资金的具体用途和管理特点，有针对性地开展。本文将聚焦分析政策类财政资金的特点和分类，通过案例分析，重点就产出和效果类个性化绩效指标框架设计提出可行思路。

二、政策类财政资金的特点

“政策类财政资金”是指政府以实现社会最低公平或扶持特定领域、行业产业或地区的发展为政策目标，在特定环境下以各种形式对各类对象提供的财政补贴资金。这一类财政资金具有以下四个方面的显著特点，这些特点对资金的绩效评价指标设计产生不同程度的影响。

（一）预算管理中列入“经常性项目支出”

在各级政府预算中，政策类资金通常列入“经常性项目支出”。一方面，作为经常性项目，其指标体系在一定期间需保持稳定性和可比性，各项指标设计应关注其能否实现业绩值的历史纵向比较和地区间横向比较。另一方面，公共政策往往会随着宏观社会经济形势的变化和政府功能及战略目标转型而相应调整，客观上存在“政策周期”。政策的推陈出新会直接影响项目绩效目标、预算规模及支出用途和结构。因此，政策类项目的绩效指标体系设计必须保持开放，具有一定的前瞻性，根据政策改革的方向和趋势，及时予以修正和完善，以确保指标和目标的适应性和一致性。

（二）资金性质上属于“转移性支出”

按照支出性质，财政资金可划分为购买性支出和转移性支出，不同支出类型对经济社会影响不同。购买性支出会形成有效需求，对资源配置的结构产生直接影响；而转移性支出则属于政府单方面、无偿性支出，其对社会经济的影响主要体现在收入分配领域。政策性财政资金基本上属于转移性支出，通常不以采购有形商品或服务为目的，而是侧重于实现以下三方面的政策目标：

其一，通过补贴特定困难群体，实现社会的最低（底线）公平，架构社会安全网。例如民政部门的福利救济类补贴、人力资源和社会保障部门的社会保险补贴和免费就业培训补贴等。

其二，调整经济结构。通过产业类补贴，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，实现对特定补贴对象的政策引导，合理调整经济结构。例如各类政府性投资基金、产业引导类资金等。

其三，实施市场干预。通过对自然垄断行业的政策性亏损补贴，对节能环保等外部效益的补贴等，实现政府对“市场失灵”的矫正。例如公交政策性亏损补贴、节能产品惠民工程等。

从公共支出绩效评价的“4E”原则出发，不同政策目标会相应分解出不同的个性化绩效指标组合。一是类项目以实现社会基本公平为目标，因此其绩效指标重点反映其政策“效益性（Effectiveness）”和“公平性（Equity）”的实现程度，效果类指标设计以社会效益为主；二是类项目则侧重考察其资金引导的“效率性（Efficiency）”和“效益性（Effectiveness）”，效果类指标设计以社会效益和经济效益并重，兼顾环境效益；三是类项目因涉及成本控制，因此除关注社会效益和环境效益外，“经济性（Economy）”的考察也不可或缺。

（三）项目通常有明确的“直接受益对象”

按照公共委托代理的“顾客导向”原理，公共资金绩效评价需要通过对受益对象进行满意度问卷调查，以获取对项目社会效果的综合评价结果。在很多情况下，财政项目支出的受益对象并不清晰明了，问卷调查对象难以直接界定。以设备采购类项目为例，直接受益对象是设备使用者，但从财政资金的公共价值看，其真正的受益对象应该是利用新设备提供产品或服务的对象。政策类项目则通常不存在上述问题，其补贴对象往往就是政策的扶持对象和直接受益者。其效果类指标设计要特别突出对“受益对象满意度”的考察，而项目本身的特点也使得这一评价更为容易实现。

（四）项目具有特定的组织管理架构和资金拨付流程

政策性资金多为补贴类项目，其组织和实施管理及资金拨付通常具有以下三方面的特点，在项目管理类绩效指标设计中必须重点予以考察：一是政策性资金往往涉及跨部门的合作机制，明晰相关各方权责和实现部门间信息共享显得尤为重要；二是项目实施通常不经过政府采购流程，补贴资金往往采取国库直拨的方式，资金拨付流程较为简单明了；三是项目实施管理的重点在于补贴标准制定和调整，补贴对象资格审核和退出、补贴政策宣传和信息公开等机制是否健全和有效实施等。

三、政策类财政资金的分类

根据不同分类标准，政策补贴类财政资金又可以进一步细分为各种不同类型。类型的细分有助于提高项目个性绩效指标设计的精细化和准确性。

首先，根据政策目标不同，可以分为产业类资金和社会发展类资金两类。产业类资金重在政策引导，补贴对象多为市场主体，因此其效果指标应以经济效益与社会效益并重，兼顾环境效益。社会发展类资金则重在实现社会公平，其效果评价应以社会效益为重。

其次，根据补贴环节不同，可以分为事前补贴和事后补贴两类。事前政策补贴的直接效益应考察补贴对象运用补贴资金开展活动的情况，间接效益则通过补贴对象活动所带来的直接影响进行考察；事后政策补贴的直接效益则通过补贴资金对补贴对象本身的影响进行考察，间接效益则通过补贴对象活动后对所在行业、社会或其他方面的影响进行考察。

再次，根据补贴对象不同，可以分为对个人（家庭）的补贴、对企业（单位）的补贴、对事项的补贴等三类。对个人的补贴相对较为简单，其产出类指标重点考察补贴发放的计划完成率和补贴到位及时性，以及补贴是否实现“应补尽补”；对单位和事项的补贴则不能仅仅停留在对补贴本身产出数量、质量和时效的考量上，还必须根据主管部门对接受补贴单位和事项的内在考核要求，重点从项目的计划完成率和完成及时性，以及考核合格（达标）率三个维度，考察使用补贴资金完成项目内容的实际产出。

最后，根据补贴方式不同，可以分为财政直补和财政贴息两种类型。由于补贴方式的不同，势必会对项目预算管理和实施管理类的评价指标设计产生不同影响。

表1“再就业技能培训补贴”个性化绩效指标框架

四、基于具体案例的产出效果类个性绩效指标设计

如前所述，政策类财政资金的个性化绩效指标主要表现为产出和效果类指标。产出类指标主要考察补贴工作本身及所补贴事项的完成情况，包括完成数量、质量及时效；效果类指标则主要考察由于补贴资金使用和所补贴事项开展所带来的经济、社会和环境影响，指标侧重点根据政策目标的不同而存在差异。下面以“再就业技能培训补贴”为例，就政策类财政资金的个性化绩效指标设计思路如何应用进行案例分析。

“再就业技能培训补贴”是地方人力资源与社会保障部门根据《就业促进法》依法设立的专项资金。再就业技能培训是指按当地政府的就业培训计划要求，由经人力资源和社会保障部门、财政部门认定的定点培训机构组织开展的以提高失业人员和就业困难人员就业能力为目标的免费技能培训。该项补贴的发放对象为定点培训机构，补贴金额通常按“培训合格人次数”和“培训后取得职业资格证书的人次数”乘以“定额补贴标准”计算发放。按照前面的分类标准，该项补贴属于社会发展类事后补贴，补贴对象表面上是培训机构，实际上是免费再就业技能培训事项。

如表1所示，“再就业技能培训补贴”的产出指标主要从数量、质量和时效三个维度进行考察，重点考察培训事项的完成情况。其中，产出数量指标主要考察补贴数量是否达到预定计划数、培训人次是否按计划完成；质量指标不仅考察补贴本身“应补尽补”的情况，分别从补贴对象是否准确（是否“应补”）以及补贴额度是否符合标准（是否“尽补”）两个方面进行考察，对“培训合格率”也应纳入产出质量指标；时效指标主要考察补贴工作和培训计划完成的及时性，即补贴工作和培训计划是否在规定时间内完成。

作为社会发展类政策资金，“再就业技能培训补贴”资金的效果类指标应重点考察社会效益，同时要突出受益对象满意度。作为一项事后补贴，其直接效益重点考察接受免费培训人员的职业技能提升情况，其间接效益则从培训后是否实现再就业和稳定就业两个层次进行综合反映。■

（作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院）

[1]贺利娟.个性指标设计是衡量项目绩效的核心[N].中国财经报，2017-04-18(07).

[2]孙洁.财政补贴类项目的绩效评价[J].地方财政研究，2010，（02）.

（本栏目责任编辑：范红玉）