俄罗斯政府预算公开制度的构建与发展

●童 伟 田雅琼

俄罗斯政府预算公开制度的构建与发展

●童 伟 田雅琼

俄罗斯自2003年开始实施以结果为导向的中期预算改革。为配合中期预算的推行，2005年引入预算公开。经过十余年的发展，俄罗斯已逐步构建起法律依据充分、公开内容全面、运转实施良好、民众参与广泛的预算公开体系，并获得国际社会的高度评价与认可。

俄罗斯政府预算公开透明

在俄罗斯，政府预算公开起始于2005年。在这一年，俄罗斯开始向民众说明什么是政府预算。其后，《俄罗斯预算指南-2006》、《俄罗斯2004-2007年公开预算：神话与预算》这两本书的先后出版，使民众对政府预算的内容、编制及审批方式、预算执行及结果绩效评价有了更加清晰的了解，使预算公开不仅成为政府推行与关注的大事，也成为社会各界关心与热议的话题。

一、俄罗斯预算公开的法律依据

在俄罗斯联邦预算法律体系中共包含四个层级：第一层级为法典，即俄罗斯联邦《预算法典》；第二层级为联邦、联邦主体和地方代表机关批准的法律法规；第三层级为联邦和联邦主体政府批准的法令和决定，以及地方自治政府通过的法规；第四层级为俄罗斯联邦财政部和其他相关部门通过的法规和条例。

（一）《预算法典》

俄罗斯联邦《预算法典》是俄罗斯境内一切与预算有关的法律、法规制定的基础和应遵循的准则。俄罗斯《预算法典》第5条“俄罗斯联邦预算法律生效”规定，俄罗斯预算法按财政年度通过，自签署之日起生效。预算法应当在其按规定通过、签署后立即公布。

俄罗斯《预算法典》第36条关于俄罗斯预算体制原则，将“预算公开”作为俄罗斯预算制度的基本原则之一，进行了专门阐述。“《预算法典》规定，预算公开性原则是指经批准的政府预算和决算必须在公开刊物上发布，要充分提供有关预算执行过程的信息，让公众了解国家立法（代表）机关及地方自治机关据以做出预算决定的其他相关信息。要公开预算草案的审查、批准过程，包括国家立法（代表）机关内部或立法（代表）机关与执行权力机关之间产生的分歧，都应向社会和媒体公开。”

据此，俄罗斯联邦政府、联邦主体政府、地方自治政府都需要在其各自的职能范围内，遵循预算公开原则。

《预算法典》第7条规定，俄罗斯联邦国家权力机关在预算方面负有如下职责：编制和审查联邦预算草案，批准和执行联邦预算，监督联邦预算执行，批准联邦决算以及国家预算外基金决算；实施俄罗斯联邦国家举债，向外国提供贷款，管理俄罗斯联邦的国家债务；实施联邦预算及国家预算外基金预算的支出；通过联邦预算向联邦主体预算、地方预算提供财政援助和预算借款；规定最低国家社会政策标准、提供单位公共服务的财政耗费标准；批准俄罗斯联邦预算分类；办理并保障外债还本付息，确定国家对外举债目录和办法；确定国家预算外基金的清单和办法，管理其业务。由此，俄罗斯联邦政府有义务公开上述预算业务。

《预算法典》第8条规定，俄罗斯联邦主体国家权力机关在预算方面负有如下职责：“编制和审查联邦主体预算草案及联邦主体汇总预算，批准和执行联邦主体预算，对联邦主体预算执行进行监督，批准联邦主体决算以及地区预算外基金预算；在联邦主体预算和地方预算之间分配地区税收及来自联邦主体预算的其他收入；从联邦主体预算向地方预算提供财政援助和预算借款；办理联邦主体国内外举债并对联邦主体债务进行管理。”由此，俄罗斯联邦主体政府有义务公开上述预算业务。

《预算法典》第9条规定，俄罗斯地方自治机关在预算方面负有如下职责：“编制、审查地方预算草案，批准、执行地方预算，监督地方预算执行，批准地方决算；从地方预算中提供财政援助和预算借款；实施地方举债并管理地方债务。”由此，俄罗斯地方自治政府有义务公开上述预算业务。

（二）各级政府预算公开法律依据

1、中央政府预算公开的法律依据。对联邦预算的公开性要求体现在《预算法典》第5条第二部分，即联邦预算法在签署后应在5日内正式公布。联邦预算决议在正式签署后10日内正式公布。

此外，还有若干联邦法律对政府预算公开进行规范，这些法律有：

2005年7月21日颁布的联邦法律《依据国家和地方需要采购商品、工程、劳务》（N94-ФЗ）；

2010年5月8日俄罗斯颁布联邦法律《完善国家（地方）机构法律地位的相关俄罗斯联邦法令的修改》（N 83-ФЗ）。该法律指出，各类国家和地方政府机构都需要以简明易懂和结构严谨的方式提交预算及预算执行报告；

2010年6月3日发布第1101号俄罗斯联邦政府令《2012年前提高预算支出绩效规划》，该规划指出，预算公开是提高预算支出绩效的基础和保障，应建立统一的公共财政信息网络“电子预算”，通过该信息系统人们可以很容易地了解每一个政府机构的财务活动，以及资产和负债情况；

2011年7月18日颁布的联邦法律《部分类型法人采购商品、工程、劳务》（N223-ФЗ），要求公开披露政府部门采购信息；

2011年7月20日发布第1275号俄罗斯联邦政府令《建立和发展国家公共财政互联网信息管理系统“电子预算”》，该命令指出，“电子预算”的目标是保障国家和地方政府活动的公开、透明及可问责，应借助于统一的信息空间和高科技信息技术提高国家和地方政府的财务管理质量；

2014年1月30日发布第93号联邦政府令《2014年俄罗斯联邦政府机构公开框架》，该命令指出，俄罗斯联邦政府机构在履职的过程中应主动遵循公开透明的原则。

2、地方政府预算公开的法律依据。1999年10月6日，俄罗斯联邦政府颁布《关于俄罗斯联邦主体国家权力机构和执行机构组织的总原则》（N 184-ФЗ）。该法令对联邦主体①预算公开提出了具体要求，即俄罗斯联邦主体预算草案、俄罗斯联邦主体预算法、俄罗斯联邦主体预算执行年度报告、俄罗斯联邦主体预算季度执行信息必须正式发布。

2003年10月6日，俄罗斯联邦政府颁布《关于俄罗斯地方自治机构组织的总原则》（N 143-ФЗ）。该法令对俄罗斯地方政府的预算公开提出了如下要求：俄罗斯地方预算草案、地方预算决议、地方预算执行年度报告、地方预算执行季度信息，地方自治机构行政管理人员人数、薪酬的实际数量等必须正式公布。

（三）其他预算公开相关法律法规

其一，2005年7月21日颁布的联邦法律《依据国家和地方需要采购商品、工程、劳务》（N 94-ФЗ），2011年7月18日颁布的联邦法律《部分类型法人采购商品、工程、劳务》（N223-ФЗ），要求公开披露政府部门采购信息。

其二，2010年5月8日俄罗斯颁布联邦法律《完善国家（地方）机构法律地位的相关俄罗斯联邦法令的修改》（N 83-ФЗ）。该法律指出，各类国家和地方政府机构都需要以简明易懂和结构严谨的方式提交预算及预算执行报告。

其三，2010年6月3日发布第1101号俄罗斯联邦政府令《2012年前提高预算支出绩效规划》，该规划指出，预算公开是提高预算支出绩效的基础和保障，应建立统一的公共财政信息网络“电子预算”，通过该信息系统人们可以很容易地了解每一个政府机构的财务活动，以及资产和负债情况。

其四，2011年7月20日发布第1275号俄罗斯政府令《建立和发展国家公共财政互联网信息管理系统“电子预算”》，该命令指出，“电子预算”的目标是保障国家和地方政府活动的公开、透明及可问责，应借助于统一的信息空间和高科技信息技术提高国家和地方政府的财务管理质量。

其五，2011年8月4日俄罗斯财政部发布第06-05-17/ 3-2号法规《关于提高公民对俄罗斯联邦主体预算资金使用情况的意识》，该法令指出，应培养公民的预算参与意识，鼓励公民以各种形式参与到预算决策及预算监督之中。

其六，2013年3月30日俄罗斯联邦发布《关于建立公共服务组织工作质量独立评估体系》（286号），要求各公共服务组织都应及时完整，并详细准确地提供各类公共服务信息，例如，提供服务的范围、内容、收费价格及收费范围等。

二、俄罗斯预算公开的目标和实施方案

（一）俄罗斯预算公开的目标

对于俄罗斯预算公开的目标，在俄罗斯总统普京2013年的预算咨文中有很明确的表述。普京指出，预算公开是俄罗斯预算政策的优先发展方向，保障预算过程向全社会公开、透明，是俄罗斯政府未来中长期发展任务。“俄罗斯预算公开应以保障每一公民都能较容易地获取预算信息，全社会都能了解国家预算政策的目标、任务和方向，全社会都能了解国家预算支出及其取得的结果为目标。俄罗斯预算公开的最终目的是增强全社会对国家制度的信任。”

（二）俄罗斯预算公开的方法与途径

俄罗斯通过如下方法实施政府预算公开：一是研制切实可行且易于理解的政府预算报告模式，二是搭建国家统一预算网络信息平台，三是建立预算信息资源数据库，实现预算信息共享，四是积极推动地方政府预算公开，强化对地方政府预算公开活动的考评。

1、编制《公民预算》。在很多国家都编制有针对民众的《公民预算》，为此，在俄罗斯也开始编制简明易懂、可信度高的《公民预算》，即以公民易懂的语言对预算过程进行讲解；说明预算编制所需的主要宏观经济指数；一般的公共预算收入和支出；主要类别的预算收入和支出；预算赤字弥补来源；以及预算支出执行结果等。

2、建立统一的预算体系平台。电子化是俄罗斯预算公开的主要途径之一。为此，俄罗斯于2012年1月1日开通了官方网站：http://www.bus.gov.ru.该网站全面发布关于俄罗斯联邦和地方政府的详细活动信息。俄罗斯还设立了国家统一的预算体系公开平台——“电子预算”。所有对联邦和地方预算感兴趣者都可从此网站获取相关预算信息，例如预算法律法规，预算工作计划，预算咨询委员会、工作小组和专家组的组成及其主要工作，全俄统一预算分类跨部门工作研究小组的组成及主要工作，俄罗斯联邦统一预算体系平台资料，俄罗斯联邦预算债务信息，联邦和地方服务收费信息等。

此外，俄罗斯的一些预算相关部门，例如俄罗斯财政部、俄罗斯税务总局、国家统计局、联邦审计署等，也都在自己的官方网站上开辟了专门的电子信息平台。

3、对各联邦主体的预算公开活动进行调查和评级。为加快地方预算公开的发展进程，提高各级政府预算公开的积极性，俄罗斯财政部多次对联邦主体进行了大范围预算公开调查，要求各地区填写预算公开信息调查表。调查表的主要内容有：

一是联邦主体是否研究编制“公民预算”？

二是“公民预算”在何时编制?

三是“公民预算”涵盖哪些主要内容?

四是地方政府通过哪些方法与手段发布“公民预算”?

五是是否在地方政府层级（区县）开展预算公开实践？

六是联邦主体是否有预算公开网络平台？

七是“预算公开”网络平台提供哪些信息？

八是是否在联邦主体开展预算法草案公开讨论？

九是公开讨论预算法草案中的哪些问题?

三、俄罗斯预算公开的责任机构

在俄罗斯对预算公开负有责任的部门有:俄罗斯联邦会议国家杜马；俄罗斯联邦会议联邦委员会；俄罗斯联邦政府；负责编制和执行联邦预算的机关（俄罗斯联邦财政部）；通过国库执行联邦预算的机构（联邦国库局）；组织预算收入的机构（俄罗斯联邦税务总局）；俄罗斯银行；俄罗斯联邦审计院；国家预算外基金委员会等，这些机构都要将本机构负责的预算信息向全社会及时发布。

四、俄罗斯预算公开的内容

在政府预算公开方面，俄政府需要向社会公布的文件有：3年期国家宏观经济发展预期指数，国家预算政策及税收政策，中期政府预算、国家规划预算和预算外基金预算，国家稳定基金（包括储备基金、国民财富基金）预算以及政府财务报告等。

五、俄罗斯预算公开的细化程度

俄罗斯对各类预算文件公开的程度有明确要求，例如在俄罗斯财政部发布的俄罗斯联邦预算体系预算执行公开信息清单中，就有对各项公开信息在公开程度方面的具体要求，详见表1。

预算法典规定，俄罗斯联邦预算收入按照类款项编制，预算支出按照类款编制，公共部门（即国家管理）业务预算按照类款项目四级编制，联邦预算赤字弥补来源按类款项目四级编制。俄罗斯联邦预算收入细化情况见2014年预算收入表（见表2）。

俄罗斯联邦预算支出依照类款项编制，具体见俄罗斯联邦政府2014年预算支出表（见表3）。

俄罗斯联邦公共部门业务支出预算按类款项目四级编制，其细化程度见表4。

俄罗斯联邦赤字弥补来源预算按照类款项目四级编制，其细化程度见表5。

表1俄罗斯联邦预算体系预算执行公开信息清单

表2俄罗斯联邦预算收入单位：卢布

表3俄罗斯联邦预算支出单位：卢布

表4 2015年俄罗斯联邦公共部门业务支出预算单位：千卢布

表5俄罗斯联邦赤字弥补来源预算单位：卢布

六、俄罗斯预算公开的例外事项处理

对于不纳入预算公开范围的例外事项，俄罗斯《预算法典》也做出了明确规定。《预算法典》第36章规定，秘密条款只存在于联邦预算，联邦主体和地方预算不允许设定秘密条款。《预算法典》第209条对联邦预算秘密条款进行了详细规定，即俄罗斯联邦预算法的秘密条款根据总统的提议，由议会两院主席与两院特别委员会秘密审议。

近年来，俄罗斯属于机密②一级的预算支出规模在不断扩大，由2012年占预算支出总额的11.2%，逐步扩大到2016的24.8%（4.06万亿卢布），约为GDP的5.2%。在俄罗斯，属于机密的预算支出范围较广，几乎涵盖了预算支出的各个领域，例如全国性问题（即一般公共管理支出）、国防、国家安全和法律维护、国民经济、住房、教育、医疗卫生、体育等。

俄罗斯机密支出规模迅速上升的原因在于：国防类合同数量不断增加。2014年，俄罗斯用于国防及国家安全方面的支出约占到国家预算的30%，并在随后3年内继续提高，使其由占国家预算支出的15.7%上升到20.7%，安全支出提高2.2%，国防及国家安全支出合计占到国家预算的33%。

按国际预算合作组织公布的预算公开指数评级标准，机密支出应控制在预算支出总规模的1-3%，不得超过8%，但因此项标准仅为预算公开指数120项评价指标中的一项，该项指标的较低得分对俄罗斯预算公开指数评级的整体影响并不显著。

七、俄罗斯预算公开发展趋势

在国际预算合作组织进行的第四次预算公开指数评级中，俄罗斯的预算公开指数获得了74分，在100个参评国家中居于第10位，跻身世界预算公开程度最高的国家之列。

但与此同时，国际预算合作组织也指出，俄罗斯的预算公开还需进一步完善。根据国际上公共财政透明度最好国家的实践经验，要保障预算公开指数的不断提高，需做到如下几个方面：一是公共财政发展状况及发展趋势信息完全公开；二是政府机构编制、审查、批准和执行预算的活动全部公开；三是制定并遵守进行预算审计、编制和提交预算执行报告的规则与要求；四是由立法机构根据国家政策提出的计划与实际达到的目标和取得的结果进行比较，对各项预算指数和预算报告进行审查和批准；五是定期对各部门、俄罗斯联邦主体和地方政府在公共财政管理方面工作的公开性进行评估（监督），主要方式是对财政透明度进行评级；六是确保公众广泛参与到公共财政资金的配置决策过程；七是在进行充分国际比较与借鉴的基础上，根据一般性原则编制和提交预算执行报告。

八、借鉴与启示

在短短的数年间，俄罗斯预算公开得到了较快发展，究其原因主要在于：预算公开法律制度不断完善，预算公开领域不断延伸，预算信息发布渠道不断拓宽，公民参与广度不断扩大。

（一）健全预算公开法律制度

不断加强宪法和预算法律制度的建设和完善，是俄罗斯独立以来大力推动的工作，也是俄罗斯几任政府和议会做出的最突出的贡献。在宪法的制度框架内俄罗斯出台了一大批宪法性法律、联邦法典、联邦法律和总统命令。与财政预算制度相关的法典、法律和法规也相继出台，这些法律、法规大致有：联邦层次的《预算法典》、《税法典》；联邦、联邦主体和地方代表机构层次的《预算制度和预算过程基本法》、《税收制度基本法》、《地方自治法》、《联邦主体及地方政府的预算基本权力》、《地方自治政府组织总原则》、《地方自治政府财政基本法》、《辖区和权力划分原则法》等。除此之外，在俄罗斯还有许多其他的部门预算法规、总统令和政府条令，这些法律共同构成了俄罗斯预算法律体系。

在预算公开领域，俄罗斯同样也发布了一系列法律法规，对预算公开的各个层面都做出了详细规定，以约束与限制政府的预算权非公开限度，使公民预算知情权、参与权、监督权得到最大限度的保障。

（二）积极推进地方预算公开

俄财政部开展了多次预算公开评审，希望通过对地方政府在“公民预算”编制、“公民预算”推行、预算公开网络建设等方面考评，推动地方政府加快预算公开的进程。

（三）不断拓宽预算公开领域

俄罗斯联邦政府向社会公开的预算内容较为丰富，主要包括：3年期国家宏观经济发展预期指数，国家预算政策及税收政策，中期政府预算、国家规划预算和预算外基金预算，国家稳定基金（包括储备基金，国民财富基金）预算以及政府财务报告等。

除此之外，根据国际预算合作组织的要求，俄罗斯还期望能够将预算公开推进到部门准财政活动、金融和非金融资产、服务收费等领域。

（四）发布渠道多样化

俄罗斯各级预算不仅对议会公开，同时也对社会公众开放。俄罗斯所有政府预算相关文件，都会通过互联网、新闻媒体、出版物等向社会各界公布。■

（作者单位：中央财经大学财经研究院）

注释：

①即俄罗斯州、自治区、边疆区、自治共和国一级政府。

②根据《保密法》，俄罗斯的机密分为三个等级：秘密、机密和绝密。

[1] 俄罗斯联邦《预算法典》.[EB/OL]действующая редакцияот(2017-03-28) ，http://rulaws.ru/bk/.

[2]Почему мы не платим налоги？Р.Терехин http://slon.ru; атакже Страх и совесть. Как россияне относятся кобязанности платить налоги Исследование фондаОбщественное мнение за 2011 год. http://fom.ru.

[3]Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998N 145-ФЗ. СЗ РФ от 03.08.1998, N 31, ст. 3823.

[4]Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ О внесенииизменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации вчасти регулирования бюджетного процесса и приведении всоответствие с бюджетным законодательством РоссийскойФедерации отдельных законодательных актов РоссийскойФедерации. СЗ РФ от 30.04.2007, N 18, ст. 2117.

[5] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ Обобщих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации.СЗ РФ от 18.10.1999 г. N 42 ст. 5005.

[6] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ Об общихпринципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации. СЗ РФ от 06.10.2003, N 40, ст.3822.

[7]Бюджет не поддается влиянию от 21.01.2011 Газета.Ru.http://www.gazeta.ru.

[8]Основные результаты и направления бюджетнойполитики на 2015год и период до 2016 года. ОпубликованоМинистерством финансов РФ в декабре 2016г. http://www.minfin.ru.

（本栏目责任编辑：范红玉）