湖南西部地区城市社区行政化研究

[摘要]社会治理创新是国家治理变革在社会层面的体现，社区更是社会治理创新的主阵地。为有效缓解湖南西部地区城市社区行政化问题，文章在实地调研与深入分析产生根源的基础上，提出政府构建城市社区协同治理体系的四大措施：进一步强化社会治理创新意愿，视社会组织为其社会服务职能社区化的合作伙伴；真正落实“居站分设”，明确界定社区内各组织职能边界；全力投入社会组织培育基地建设，高度重视社会工作专业治理力量的成长；完善政府社会服务项目购买机制，创新社区组织人才队伍开发政策。

[关键词]行政化；社会服务社区化；协同治理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717117

自1992年民政部推行“社区制”改革始，直到2015年全国各地积极响应党中央“提升国家治理体系与国家治理能力现代化”号召全面推进社会治理改革的二十多年间，“社区”作为政府公共服务职能转变与基层社会治理体制改革的核心主战场地位从未改变，变的只是社区发展中政府与公民社会之间的力量分布。从力量分布视角分析，社区行政化其实只是一种状态，特指在社区发展初期，政府或准政府力量以压倒性优势超过社会自组织力量并占据绝对主导地位的这一现象。社区行政化虽因20世纪90年代末“社区制”取代“街居制”而出现，亦将因2015年党中央国务院提出全面深化社会治理改革而逐渐终结，这是制度变迁的客观规律。本研究以地处湖南西部地区H市某中心城区为例，对城区社区工作站与社区居委会等组织进行实地调查，以问卷调查法为主，结合面谈法，共发放200份问卷，回收有效问卷192份，问卷有效率为96%，采用Excel数据分析软件，通过深入分析湖南西部地区城市社区是否已行政化及其产生根源的基础上，着力探讨新常态下社会治理改革浪潮中湖南西部地区城市社区协同治理策略。

1湖南西部地区城市社区已行政化

湖南西部地区H市某区经济社会整体欠发达，2014年年底下辖7个街道办事处64个社区，每个社区都设有社区工作站、社区居委会等组织，其中社区工作站与社区居委会属高度重合型，即两组织人员完全一致，实行两块牌子一套人马。判断一个社区是否行政化，已有研究给出多种标准，但无论何种标准，最终解读都可集中于以政府与社会力量在人、财、事三大组织要素中所占比重为依据。湖南西部地区社区是否已行政化，需做客观分析才能下结论。经调查，该区社区行政化确已存在，且特征相当显著，主要表现如下。

11社区工作人员编制化

访谈得知，一个社区主要配置7位工作人员，包括社区书记、主任与一般工作人员，主要通过选调、退伍安置、公招、定向选聘四种方式招录。2006年以来，该区共招录400余人充实到社区工作人员队伍中，其中编制内人员多达394人。编制是把双刃剑，极大保障社区工作人员福利待遇与工作稳定性的同时，也使其身份属性发生根本改变，即从居民代表身份，完全演变成事业人员身份。从居民代表到编制内人员，变的不仅是身份名称，更是其身份的归属与责任指向，居民代表自是居民中的一分子，天然代表着居民利益与诉求，而编制内人员则天生属于体制内部门，代表的是对基层社会与广大民众实施管控的行政管理部门利益。与此同时，现有社区工作人员考核激励制度又进一步加速社区居委会工作人员身份从居民到政府的这种抽离。2014年年底该区有多达10余名表现优秀的社区书记、主任通过统一规范的考核程序后被提拔到街道及区直部门担任领导职务。

12社区经费财政化

当前，社区经费主要由工作经费与人员工资福利两大块构成。如前所述，社区居委会工作人员皆属编制内人员，其中仅有个别属于差额拨款，其余皆为全额拨款，也即其员工福利工资待遇支出基本由政府财政资金予全力保证。在调查其工作经费来源时发现，来自政府职能部门与街道办的比例高达81%，社区自有产业收入与社会募集资金分别仅占12%与7%。也即是说，社区各项工作的顺利开展，严重依赖于政府财政资金。这点从街道办事处等相关部门得到证实，即该区政府每年都会从政府财政预算中予以专款拨付给社区，且金额亦随着政府对社区工作重视程度的提升而逐年增加，每个社区工作经费从2002年的2000元已增至2012年的16万元，这笔钱虽是拨付给社区的，但其具体划拨与管理权都不在社区，而统一归口于街道办事处。经费严重依赖财政，一方面说明政府对社区工作的高度重视，并将重视以预算方式予以表现，有效保障社区工作的持续开展；另一方面亦说明社区自我造血功能严重匮乏，唯有依靠财政资金为当前经济欠发达地区建设与发展社区的不二选择。

13社区事务来源上级化

调查显示，该区社区所承担事务有四类来源：街道办事处、政府各职能部门、居民大会与居民个人建议。其中，街道办事处交代与政府相关职能部门下派的任务是来源次数最多的任務，占比高达92%，依次才是4%的居民个人建议与1%的居民大会决议。就任务来源重要性程度，社区工作人员一致认为来源于政府职能部门与街道办事处的事最重要的占比907%，其次是来源于居民个人建议的占比74%，来源居民大会的决议最不重要，排在最后，仅有17%。也即该区社区目前主要承担的最重要、数量最多的任务都是来源于政府以及作为政府派出机构的街道办事处的行政类事务，或反过来说，也只有来自政府的事务才会成为社区要办、必办、马上办之事。借一位社区居委会工作人员的话，一是没有办法，政府给工资待遇，二是政府交代下来的事常常让他们手忙脚乱，真没有时间与精力去办居民的事。

把“人员编制化+经费财政化+事务政府化”整合为一句话，即一群有着体制内编制的社区工作人员拿着政府下拨给社区的财政性资金主要办理着政府交代的各类事务。这句话虽有些绝对，但绝非调侃，而是对当前湖南西部地区城市社区高行政化特征的一种形象描述。

2湖南西部地区城市社区行政化问题形成的根源分析

湖南西部地区城市社区行政化问题的生成有着深刻的历史与现实根源，其实质是政府力量在社区管理与服务供给中占据绝对主导地位，市场、社会以及居民力量微乎其微。

21“强政府弱社会”格局先天预设了社区行政化的产生

计划经济向市场经济转变的过程中，全能政府亦实现了向有限政府的转变。即便已经实现了政府有限职能转变的目标，但在社会服务领域中，相对于先天不良后天发育不全的社会组织，有限政府在解决因社会快速变迁制度巨大调整而产生的诸如下岗再就业、贫富分化、低收入群体基本权利保障等结构性问题，有着先天优势，即借助于公共权力、用偏好公平倾向的制度来解决因倾向效率优先的制度变迁而产生的社会结构问题。而这种优势，仅有作为公共利益的合法代理——政府才拥有。当这一优势遇上社区结构性问题多发之际，加之中国人几千年来形成的对国家对政府的高度依赖性人格，社区居民对政府强力作用于社区解决社区结构性问题的高诉求自然也就顺理成章了。这一诉求在经济社会发展水平落后的湖南西部地区尤为突出。调查显示，有高达94%的居民认为社区是政府设置的最基本部门，并认为政府还应进一步加强其在社区中的作用。一方面是政府习惯作为、有能力作为、允许作为，另一方面更是社区居民对政府作为的高期待与巨大需求。如此形势下社区行政化自是必然。即便在现在全国各地激励推行的社区治理创新实践中，政府力量依然处于主导地位。

22政府社会服务职能社区化进一步催化社区行政化的直接形成

政府服务职能社会化不仅是世界各国社会发展的普遍规律与基本经验，更是我国当前正在火热进行中的政府实践。相对于西方发达国家将职能成功转移给专业成熟度、分工细致度与民众认可度三高的社会组织不同的是，我国则将之定位于具有“二政府”性质的社区工作站与社区居委会等社区组织，即政府社会服务职能社区化。之所以如此，源于20世纪90年代开始的中国基层社会治理体制转变，即从单位制向社区制的根本转变。[1]经过30年的社区建设，我国社区已逐步进入社区发展时期，但社区社会组织发展却依旧处于萌芽或起步阶段，无论数量、类型还是能力都严重滞后于政策与居民对此需求，自是无力无法自主自发承担起内容丰富责任巨大的一揽子社会服务职能。与此同时，由政府从上而下建立起来的社区工作站与社区居委会等组织则在承接更多政府社会服务职能之后，其行政化的色彩愈加强化自是情理之中。

23中国社区独特发展路径决定了行政化是城市社区发展过程中的必经阶段

与西方发达国家自然形成的社区发展路径不同的是，中国城市社区的发展是在政府行政力量的强有力直接推动之下进行。城市社区是为承接单位制解体后政府社会管理与社会服务职能的转移而诞生。1992年社区制正式落地。2000年始全国范围内的社区建设轰轰烈烈推进，基层政府义不容辞地承担起了城市社区初期硬件设施与软件体制机制建设的双重责任，且在承担责任的过程中积极作为，较有效地解决诸多因社会以及制度变迁引起的结构性社区问题，努力践行服务型政府与责任型政府之内涵。很大程度上可以说，中国城市社区的生成及其长达20年时间的社区建设与发展，有赖于政府不遗余力的扶持，是政府行政力量全面与深度介入社区的结果，即便是出现了政社不清、以政代社或政社一家等诸多社区行政化后果，但也必须要看到这是我国国情与社情下建设与发展城市社区的必经之路。

既然只是必由之路与必经阶段，也就意味着，社区建设与发展必然会向前发展，但这个方向既不是行政化程度的进一步提高，更不是当前理论界过激的完全“去行政化”而直接立马实现“社区自治”，而是行政化与自治之间的中间过渡状态，即政府与社会组织在社区范围内对公共事务的协同治理。

3新常态下湖南西部地区城市社区实现协同治理的建议及措施

中国的经济发展速度从2012年开始放缓，由此中国经济进入了一种人们称为的“新常态”。“新常态”三字的提出以及高频率出现表明国家治理大环境已发生显著变化，国家治理变革迫在眉睫。社会治理创新是国家治理变革在社会层面的体现，社区更是社会治理创新的主阵地。欲逐步降低湖南西部城市社区行政化程度，构建城市社区协同治理体系，政府须从以下四方面入手。

第一，须进一步强化社会治理创新意愿，视社会组织为其社会服务职能社区化的合作伙伴。首先，须认识从过去政府对社会的控制走向政府与社会的合作治理是人类政治发展的普遍规律，更是21世纪世界主要国家民主政治变革的重要特征，中国亦不例外。其次，须明确把握社会治理内涵，社会治理“是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成网状管理系统”。[2]该内涵既承认各色社会力量组成的社会组织是治理的主体，又坚守一个负责、高效、法治的政府对于有效治理的重要意义。[3]再次，须认知到由于拥有法定的资源禀赋、政策制定、行业导向等权威性分配作用，政府在基层社会治理创新体系中的主导地位将在很长一段时间内不仅不会削弱，反将进一步得到强化。最后，必须摒弃过去那种抵制、冷漠与怀疑的姿态，努力以开放的胸襟、务实的态度、合作共赢的方式接纳各色社会组织，求同存异，形成利益共同体。

第二，須真正落实“居站分设”，明确界定社区内各组织职能边界。一是还原“居站分设”改革初衷，改高度重合型为实质分离型，即事务、人员与经费三要素全分离，以避免出现高度重合型“居站分设”格局下政府“明目张胆”在社区设置据点，使行政权力直接下沉到社区……不仅没有实现恢复居委会本来面目的初衷，反而使社区陷入更深行政化陷阱的局面。[4]二是在穷尽当前社区事务的基础上，以举例法依事务属性将其划归为三类：居民自治类事务、行政管理类事务与公共服务类事务，[5]并实行严格的社区事务准入与禁止制度，实行费随时转原则，并将有关经费管理与使用权下放到社区层面，以更好地回应社区需求与解决社区问题。三是依社区各组织属性，由社区工作站负责社区行政管理类事务、社区居委会与物业机构负责居民自治类事务、公益性慈善类与城乡社区服务类组织负责社区公共服务事务，各司其职、共同服务于社区发展与居民福祉的提高。四是分设两套人马，即对于原有社区居委会工作人员同样归属居委会，对其管理实行老人老办法，保持其原有编制与待遇不变以减少社区治理创新人为阻力；重新配置社区工作站人员，则可推荐政府各职能部门人员分流或岗位调整等诸多方式来担任，不违背政府人事编制管理原则，同时，能更有效地实现政府与社区、政府与居民间的密切连接。

第三，需全力投入社会组织培育基地建设，高度重视社会工作专业治理力量的成长。社会组织是承接政府社会服务职能社区化、降低社区行政化程度的最重要主体，因此，需在市、区县、街道乃至社区等层面统筹建立四级社会组织培育与服务基地，从区域实际出发，多主体、多模式与多形式培育行业协会、科技类、公益慈善类与城乡社区服务类等四类社会组织，尤其要重点孵化与支持由草根公益人发起的民间公益慈善类组织与专业人士发起的社会工作专业机构，这两类组织不仅能给所在社区提供专业化服务，更能给居民带去最实际的便利。在引进外来优势社会工作专业机构的同时，更需突出本土社会工作机构的培育工作。社会工作是经过多国多地区上百年历史验证积极有效的专业社会治理力量之一，其本质属于服务型治理，它以五大机制参与现实基层社会治理，即通过具体服务解决困难群体的基本生活问题和其他社会问题；通过社会福利的提升使得老百姓产生社会认同感和政治认同感；通过政策服务增强服务对象对社会政策的理解；通过服务过程发现社会问题进而进行政策倡导；促进社会政策的完善以及社会工作内部的专业自律 。[6]

第四，需完善政府社会服务项目购买机制，创新社区组织人才队伍开发政策。一是科学界定政府各职能部门中的社会服务职能，对各方面条件成熟的部分职能，将之转换为政府社会服务购买的专项或综合项目，面对社会组织实行项目招投标制度，以项目方式推动社会组织真正的成长与政府社会服务职能的成功转移。二是合理制定社會服务项目构买标准，尤其要注意新生组织招投标条件的设置，既要给新生组织以生存与成长空间，又要促进组织向规模效益化方向发展，更要一视同仁对待本土与外来组织。[7]创新社会组织人才资源宏观开发与管理制度，可借鉴广东沿海等发达城市促进社会组织人才发展的“7+1”系列政策，以重点开发本土公益与社工专业人才、留住核心人才、吸引外来人才，形成数量适中、专业过硬、结构合理并能真正扎根本土的社会组织人才队伍。

当然，对缓解湖南西部地区城市社区行政化问题并构建社区协同治理体系，需避免三种倾向：一是避免过度夸大或者缩小，而应客观面对此事实，正视该问题本身所具有的高度复杂性、公共性与历史性等特性；二是避免急功近利一劳永逸的想法，而应遵循事物发展变化的规律，给予一定时间，循序渐进采取适当措施及时适应社会的变迁；三是避免只注重政府基本职能，而应同时调动居民与社会组织诸力量，及时抓住契机，主动实现居民与社会组织对社区治理创新的积极参与与转变。

参考文献：

[1]孔娜娜，陈伟东合力或抗力：政府社会服务社会化问题研究[J].贵州社会科学，2010（12）：55

[2]马宝成政治合法性研究[M].北京：中国社会出版社，2003

[3]俞可平论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2015

[4]徐道稳社会基础、制度环境和行政化陷阱——对深圳市社区治理体制的考察[J].人文杂志，2014（12）：119

[5]卢爱国，陈伟东社区行政化的反思：现实与选择[J].内蒙古社会科学，2008，29（2）：101

[6]王思斌社会工作在社会治理中的作用[J].中国民政，2015（3）：11

[7]陈秀珍治理视角下欠发达地区社会工作发展研究[J].怀化学院学报，2016，35（1）：55