四川省农产品质量安全监管工作现状与问题研究

施 波，邓朝金

(1.四川省农产品质量中心，四川 成都 610041；2.四川省人大农委办公室，四川 成都 610020)

四川省农产品质量安全监管工作现状与问题研究

施 波1，邓朝金2

(1.四川省农产品质量中心，四川 成都 610041；2.四川省人大农委办公室，四川 成都 610020)

本文研究了四川省农产品质量安全监管工作现状，分析了主要困难和问题，提出了相应对策建议。

农产品；质量安全；监管；现状；问题；建议

农产品质量安全是重大的政治问题、民生问题和社会问题，领导高度重视，群众高度期盼，社会高度关注。本文通过采取实地调查、资料研究、经验总结等方法，总结了近年四川省农产品质量安全监管工作现状，分析了存在的困难和问题，并就如何进一步提升全省农产品质量安全监管工作水平提出了几点建议。

1 四川省农产品质量安全监管工作现状

近年来，四川各地各部门认真贯彻落实国家、省农产品质量安全相关法律法规，依法履行监管职责，全省农产品质量安全形势总体平稳向好，未发生重大农产品质量安全事件。

1.1 初步夯实工作基础

一是构建法规体系。根据国家相关法律法规，制定了《四川省农药管理条例》、《四川省<中华人民共和国动物防疫法>实施办法》等地方性法规，出台了《四川省<中华人民共和国农产品质量安全法>实施办法》等省政府规章。省政府办公厅印发《关于加强农产品质量安全监管工作的意见》、《关于做好农产品市场准入工作的意见》、《关于建立病死畜禽无害化处理机制的实施意见》等规范性文件。全省农产品质量安全监管工作步入法制化阶段。二是完善工作体系。全省农产品质量安全监管、检测、执法机构基本建立，初步形成省市县三级工作体系，并向乡村延伸。截止2016年底，省市县乡四级基本健全监管机构，明确专兼职监管人员18008人(表1)；建设农产品质检体系建设项目185个，其中省级6个、市级21个、县级158个，在岗检测人员1106人[1]；市县均成立农业综合执法机构，配置执法人员2415名，配备执法车辆、取证和速测设备1603台套。实行省市县乡分级监管，上下联动，初步形成“全省一盘棋”、“上下一条线”工作格局。三是增加财政投入。省财政自“十二五”以来，逐年增加农产品质量安全专项资金投入，目前每年1亿元(图1)；部分地方财政给予当地有力保障，如广元市、县两级财政2015、2016年分别分别投入专项经费3100万元。

表1 四川省农产品质量安全监管机构及人员情况

注：数据截止2016年底；“乡镇级”指加挂乡镇农产品或畜产品质量安全服务站牌子的机构数

图1 近年四川省级财政农产品质量安全专项资金量

1.2 启动产地环境保护

一是加强农业生态环境保护。实施化肥农药零增长行动，2016年减少农药使用量1600t，化肥用量实现零增长。全省畜禽粪污综合利用率达到62%，秸秆综合利用率达82.6%。启动有机肥替代化肥计划，探索试点“菜-沼-猪”、“有机肥+配方肥”、“有机肥+水肥一体化”等技术模式。二是开展产地环境污染综合治理。省政府印发《关于印发土壤污染防治行动计划四川省实施方案的通知》，全面启动土壤污染防治工作。建立重点流域水质目标责任制，开展32条重点小流域水环境综合整治。在174个县布点8万余个开展农产品产地土壤重金属污染普查，基本摸清全省污染底数。实施重金属污染防治项目186个。古蔺县通过对历史遗留工矿污染进行治理，既解决了存在60多年的土壤及流域污染问题，又改善了耕地环境质量，曾经寸草不生的废弃地变成2万多农民增收的“钱袋子”。三是严格控制新增土壤污染。严格执行土壤环评，重点开展新增工业用地土壤环境强制性调查评估与备案。强化对工矿企业及污水、垃圾、危险废物等处理设施的环境执法力度，对造成污染的限期予以治理。

1.3 着力推进农业投入品监管执法

连续9年开展农产品质量安全专项整治行动，各地始终坚持问题导向、重典之乱，重点开展农资打假、禁限用农药、兽用抗菌药、“三鱼两药”、生猪屠宰、“瘦肉精”、生鲜乳等7项整治行动。据统计，“十二五”以来查办案件10054起，严厉打击了各类违法违规行为。各级农业、公安、食药等部门加强协作，全省农业系统向司法机关移送了一大批私屠滥宰、屠宰病死畜禽等重大案件，有力震慑违法犯罪分子。

1.4 大力推行标准化生产

一是构建标准化体系。截止2016年底，有效省级农业地方标准923项，基本覆盖粮食、水果、蔬菜、茶叶、生猪等我省主要农产品生产过程；创建部级蔬菜水果茶叶标准园316个、部省级畜禽标准化养殖示范场906个、部级水产健康养殖示范场284个。二是发展农业品牌。截止2016年底，认证登记“三品一标”5467个，其中无公害农产品3893个、绿色食品1310个、有机农产品110个、农产品地理标志154个，数量居全国前列、西部第一。打造“天府龙芽”省级大区域品牌，积极培育“天府源”、“遂宁鲜”、“甜城味”、“华蓥山”等市级区域公用品牌。三是落实主体责任。督促种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体，配备内部质量管理人员，推行生产管控、农药安全间隔期、兽药休药期、产品自检、产地准出、生产档案记录、进销货台账等制度。

1.5 严格畜禽屠宰及检疫监管

一是完成职能调整。省级生猪屠宰监管职能于2014年7月正式由商务厅移交农业厅。各地先后完成职能移交，并开展生猪定点屠宰资格审核清理，通过压点减数、提档升级，取缔关闭定点屠宰场(点)1157个，保留1811个。二是规范畜禽检疫。严格实施跨省调运动物指定通道准入和申报检疫查验制度，全省建设跨省调运动物指定通道44条，建立规范化指定通报申报点22个。严格执行检疫申报制度，全省产地检疫规模场达100%，定点屠宰场屠宰检疫率达100%。全面实行动物及动物产品检疫合格证明电子联网出证，全省联网电子出证点达到4517个，基本满足检疫出证需要。三是健全无害化处理机制。将病死畜禽无害化集中处理纳入公共服务范围，执行病死畜禽“五不一处理”(即不准宰杀、不准食用、不准出售、不准转运、不准抛弃，必须进行无害化处理)制度。探索畜禽政策性保险与病死畜禽无害化处理联结机制，在成都、遂宁、内江等地建成无害化处理企业6家。

1.6 常态开展质量安全监测预警

2007年以来，以“菜篮子”产品为重点实行省级农产品质量安全监测制度。目前，监测样品已涵盖蔬果茶、肉蛋奶、蜂蜜、鱼等农产品和农药、兽药、饲料等农业投入品以及农产品产地环境。“十二五”以来，省级农产品质量安全例行监测总体合格率稳定在97%以上(表2)。部分市县开展本级农产品质量安全监测，注重跟踪监督抽查部、省级监测的不合格产品。成立省级农产品质量安全突发事件应急指挥部，制定《四川省农产品质量安全突发事件应急预案》。组建由111名种植、畜牧、水产等行业专家组成的省农产品质量安全专家委员会，开展应急处置、决策咨询、风险评估和科普宣传工作。常态开展农产品质量安全舆情监测，2016年监测省内外网络舆情1395条。

表2 近年四川省级农产品质量安全监测情况

注：监测类别为例行监测、专项监测、监督抽查，上表仅列出例行监测合格率，原因是该指标代表农产品质量安全总体状况。

1.7 探索创新监管工作新方式

一是开展监管示范县创建。2012年，我省在全国率先启动省级农产品质量安全监管示范县创建活动。6个市、92个县被省政府认定为省级农产品质量安全监管示范市、县，成都市、安州区、苍溪县、西充县和邻水县被命名为第一批国家农产品质量安全市(县)。目前，国家和省级示范市占市州总数的28.6%，示范县占涉农县总数的52.3%。二是开展监管信息化建设。2011年以来，我省积极推进现代信息技术与农产品质量安全监管深度融合，先后建成省级农产品质量安全追溯管理信息平台、检验检测协作系统和网格化移动监管系统，以及四川省农产品质量安全公共服务网站。截止2016年底，成都、广元等地试点运行网格化移动监管系统，21个市州、15个县运用检验检测协作系统实现省市县三级检验检测数据互联互通，135个县的2128家生产经营主体入驻省级追溯平台。

2 主要困难和问题

2.1 从表现出的现象看

一是农业面源污染形势严峻。畜禽粪污、水产养殖污水、农作物秸秆、农用薄膜、农用包装袋(瓶)等污染问题不同程度威胁着产地环境安全。农药、化肥等农业投入品施用量较大。二是农药等农业投入品制假售假方式不断翻新，手段更加隐蔽，导致监管难度增大。三是生产过程中还存在滥用乱用农药、兽药、化肥等农业投入品现象，导致种植业产品农药残留超标等问题。四是屠宰环节中私屠滥宰、售卖病死畜禽、注水等行为时有发生。五是农产品生产主体面广量大、小而分散、组织化程度低，导致推广实施农业标准化生产难度大，缺乏管控生产过程的有效手段。六是个别媒体失实报道和过度渲染，误导消费者，给某些产业发展带来严重影响甚至是毁灭性打击，如2008年柑橘大实蝇事件给果农、柑商及柑橘产业带来巨大的经济损失[2〗。

2.2 从监管能力看

基层监管力量仍然薄弱，少数地方政府对农产品质量安全思想认识不到位，存在重视程度不够、保障不力、监管措施不到位等问题。一些乡镇、村社的质量安全监管尚处于一人多岗或有岗无人，甚至无岗无人状态，且缺乏监管经费，激励政策未落实到位。部分县乡级农产品质检机构缺乏经费保障，人员待遇低，人才流失严重。农业综合执法机构设置不统一，地区间差异较大，多数县级农业执法机构没有配备执法专用车辆，缺乏取证、勘验、速测、信息处理等设备。农产品收储运环节监管处于初始状态，监管对象数量巨大，但监管手段尚未跟上，潜藏一些空白和隐患。

2.3 从法律制度保障看

尽管我省在农产品质量安全方面已经出台了一些地方性法规、政府规章和规范性文件，但与当前形势需要还有较大差距。如《四川省农药管理条例》，随着国务院《农药管理条例》的颁布实施以及我省农药市场经营格局发生重大变化和监管形势的需要，亟需修订；《四川省<中华人民共和国农产品质量安全法>实施办法》还仅是政府规章，有必要升格为地方性法规。

3 几点建议

3.1 落实政府责任，健全管理体系

一是切实把农产品质量安全工作列入各级政府重要议事日程，纳入国民经济和社会发展规划，将农产品质量安全纳入县(市、区)、乡(镇)人民政府绩效考核范围，并把考核结果作为综合考核评价领导班子和相关领导干部的重要依据。二是加快健全县乡村监管服务工作体系，从体制机制上落实机构及人员，明确人员职能职责，确保全部在岗履职。三是加大各级财政投入力度，建立以公共财政投入为主的经费保障体系，将监管、检测、执法等经费纳入各级财政预算，确保工作顺利推进。四是建立部门协作机制，进一步加大农产品质量安全执法力度，特别是对农产品质量安全的重大案件，要始终保持高压态势，发现一起，查处一起，严厉打击，绝不宽容。

3.2 抓好关键环节，突破制约瓶颈

一是抓源头治理。调整不适宜农产品生产地区的种植结构或设置禁止生产区域。改革和完善现行农药经营管理方式，加快推行农药经营许可和高毒农药定点经营制度，提高市场准入门槛。加强农药生产监管，把监管关口从农产品生产环节前移到农药生产环节，由监管农民变为监管工人。二是抓屠宰环节监管。做好畜禽屠宰监管职能移交后续工作，进一步清理屠宰场点资格，建立屠宰监管新体系，推动屠宰产业转型升级。增加病死畜禽无害化处理政府补贴费用，继续探索创新高效处理机制，建议推广集中处理模式。完善联防联控机制，严厉打击收购、贩运、销售、抛弃病死动物及动物产品等违法行为。三要抓好品牌培育。大力发展“三品一标”，进一步扩大认证登记产品的数量规模。整合政府、企业等多方面资源，集中力量打造“川字号”农产品品牌，做大做强做响“天府龙芽”等区域公共品牌。通过品牌效益实现优质优价，以利益导向推动农业标准化发展。四是抓农产品市场准入。严格执行食药监总局《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，全面落实集中交易市场开办者、销售者义务，认真落实准入管理、记录台账、质量检测、信息公示、不合格产品退市等制度。推进产地准出与市场准入衔接，用准入倒逼准出。

3.3 推行科学化管理，提高监管效能

一是推行网格化管理。运用“互联网+农产品质量安全”思维，大力建设农产品质量安全网格化移动监管系统，建立“分责全覆盖、知责全落实、履责全方位、问责全过程”的工作责任体系，构建“区域一体、上下联动、互联互通、智慧监管”的网格化管理模式，推进治理体系及能力现代化建设。二是推行可追溯管理。加快建设标准化生产、规范化控制、品牌化营销、信息化服务为一体的现代化农产品质量安全追溯体系。主动将我省追溯体系与国家农产品质量安全追溯管理信息平台进行有效对接，扩大我省农产品可被追溯的区域范围，增加在全国的“能见度”。农业和食药监等部门密切合作，实现农产品生产、加工、储运、销售各环节间信息对接，合力严把从农田到餐桌的每一道防线。三是深化示范县创建。高标准、高质量推进国家农产品质量安全县(市)和省级农产品质量安全监管示范市(县)创建活动，打造“工作体系健全、监管责任到位、机制制度完善、监管措施有力”的县域监管示范样板，以点带面推进全省监管能力整体提升。

3.4 强化能力支撑，完善工作手段

一是强化检测能力支撑。加快健全省市县乡四级农产品质量安全检测体系，大力培养检验检测等技术人员，在户籍、职级职称晋升、有毒有害津贴等方面进行鼓励性支持，吸引并留住优秀人才。二是强化执法能力支撑。加强农业综合执法规范化建设，完善执法设施和装备，提升执法机构能力，确保监管执法贯穿于农产品生产经营全过程。三是强化科技能力支撑。采取“机器助人”“机器换人”思路，大力支持开展农业标准化生产、农产品产地污染防治、“三控”(控肥、控药、控添加剂)、储藏运输、检验检测等技术研究，推进农业生产全过程数据化、精准化、智能化。

3.5 推行社会共治，健全监督机制

一是开展农产品质量安全信用体系建设，完善农业投入品和农产品生产经营单位信用记录，利用统一平台建立信用信息披露机制，发挥信用体系在保障质量安全上的重要基础作用，强化生产经营主体诚信自律意识。二是统筹利用社会力量，发挥行业协会、公益组织、新闻媒体的监督作用，构建行业自律、社会监督、公众参与的监督体系。三是切实将农产品质量安全纳入公益性宣传范围，畅通信息发布渠道，主动对不实信息进行辟谣，大力开展正面宣传引导。

3.6 完善法律法规，强化执法依据

一是建议修订《农产品质量安全法》，使之与新《食品安全法》有效对接，明确界定农业部门的监管职责，更加强调对产业的监管，细化人财物保障条款，增加“种养大户、家庭农场、收贮运主体”等监管对象，将质量安全追溯、产地准出和市场准入纳入调整范围，提高罚则的处罚标准，使执法监管与法律规定相协调，提高其适用性。二是根据修订后的《农产品质量安全法》，结合实际修订我省的实施办法，建议将其由政府规章升格为地方性法规。

[1]向世杰.四川市县农产品质检体系建设及运行问题研究[J].四川农业科技,2007(1)：10-13.

[2]张林,李志平,鲍华斌.柑橘大实蝇事件引起消费恐慌的思考[J].浙江柑橘,2009(2)：7-9.

2017-3-18

施波(1984-)，男,汉族，四川崇州人，农艺师，硕士研究生，从事农产品质量安全监管工作，E-mail：shibo10000@126.com。