土壤污染要依法终身追责

张川+黎博

【摘要】终身追责制度具有源远的法理依据，而这一严格的责任追究制度在我国土壤污染领域中的构建也具有较强的必要性与可行性。法律意义上的终身责任，并非单纯的指党内或者行政领域内的追责，而应当包括终身民事责任、终身行政责任以及终身刑事责任，而终身责任制度的主体也不应当单纯的是领导干部或者党政机关，而应当包括对环境负有管理、保护义务的全部主体。

【关键词】土壤污染 终身追责 实现路径 法制构想 【中图分类号】DF8 【文献标识码】A

十八届四中全会上，我国首次在法律的层次与意义上提出终身追责制度，2015年8月颁布施行的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》中第四条明确提出，“党政领导干部生态环境损害责任追究坚持终身追责的原则”。并且在第十二条对于终身追责作出解释：“对于对环境、生态造成严重危害的个人或者集体，即使其退休或者离任，均应当不实行时效制度，采用终身追责。”

首先，法律意义上的终身责任，离不开法律权利与义务的关系，一旦权利与义务关系不存在，则责任也就不复存在。因此，法律意义上的终身责任，并非是生理角度从生到死的过程，而是权利与义务相一致的过程，而权利与义务的本质也就是责任主体身份的问题。其次，法律意义上的终身责任，并非单纯的指党内或者行政领域内的追责，而应当包括终身民事责任、终身行政责任以及终身刑事责任，而终身责任制度的主体也不应当单纯的是领导干部或者党政机关，而应当包括对环境负有管理、保护义务的全部主体。并且，终身责任追究，尤其是土壤污染的终身责任追究，应当成为法学研究中不可回避的问题，否则将与其他多项制度规定相违背。

终身追责制度的法理剖析

在笔者搜集大量论证时效制度存在价值与意义的文献资料中，对于消灭时效仅限于请求权的观点保持一致，但针对消灭时效的意义，整理主流的看法与观点，大致分为以下几类，在诸多理论渊源中均不适用于土壤污染的特点与情形，在说明在土壤污染防治中需要对时效制度予以重新思考与剖析，构建终身责任追究：

社会公共利益以及公共法益的保护，其作为时效制度存在的理由似乎是毋庸置疑的，权利人主张权利应当有时间限制，否则会出现社会动荡，几乎每一个人均住在“被请求”的不确定性当中。而时效制度的构建，有利于使权利与义务处于确定状态下。显然，在具有潜伏性的土壤污染的领域中设定短时间的时效制度或者严格只按照民法或者刑法时效体系中进行，在司法实践中不利于权利人权利的保护。

法律不保护“懒惰人”的权利，时效的本质作用在于督促权利的实现，提高权利义务转化的效率。而在土壤污染事件中，存在的主要问题是受害人根本不知道自身的权利主张从何时开始，而且对于义务的主体确定凭借自身的能力也很难做到。因此，不存在其不主动履行请求权之虞，而是权利实现的途径较为困难以及损害的本身具有潜伏性以及长期性。

保护权利义务人免受无时间限制的权利请求的困扰。这一著名的论述是由日本学者松久三四彦提出，另外，由此推定的便是信赖保护的时效制度作用，即权利人长时间不履行权利，则义务人有理由确信其不会履行，而义务人不应当因为这种确信而受到非难。显然，这一理论在土壤污染中也难以立足，因为环境保护义务应当是长远持久的义务，对于环境权的争论虽然在法学界常有发生但是显然环境权应当也属于人类最为基本的权利之一，在不知环境权被侵害的情况下，未曾履行义务就失去主张环境权的规定显然与我国法律所倡导的人道主义以及基本权益保障格格不入，而且更不能造成环境污染的企业、政府或者个人在污染没有爆发、权利人没有主张自身权利时便认为自己并没有污染环境，显然造成了违法的机会主义以及犯罪的侥幸心理，不利于权利人的权利保障。

国外土壤污染终身追责制度的实践与借鉴

明晰的法律责任约束是权利与义务关系得以真正实现的根本保障，通过对国外土壤污染制度中归责问题的限定，便可以得出其权利与义务的实现路径。在终身追责方面规定较为具有代表性的是日本与法国两个国家。

日本在土壤污染环境立法具有其自身的特点与可借鉴的地方，日本经历了严重污染痛痛病以及水俣病的困扰后，加紧国家生态立法，目前日本已经在基本环境保护法的基础上，农业用地与城市用地清洁计划、土壤污染指标体系与模型、放射性污染物监测体系等具体的法规为依托的完整的立法体系与架构。笔者在研究日本在土壤污染对策法颁布之前的诸多与土壤污染相关的政策法规时发现，日本土壤污染立法的基本模式与原则是：具体污染事件—→相应的规划与法律出台—→执照法律进行监督—→接受社会公众监督—→不断进行完善。

法国是在各项立法历程中较为保守的国家，而在2008年，针对环境诉讼时效制度进行了史无前例的创新与突破。在法国环境基本法律《环境法典》中，增加“损害修复诉讼”一章，而且将环境损害赔偿的诉讼程序，延长至30年之久。而在法国，其他法律责任的追究时效民事诉讼时效为5年、行政诉讼时效为具体行政行为做出后的2个月，而刑事责任的追究较长的也就20年的追责时效。而在环境法典中，L152-1短短50字，虽然表现了法国对于环境污染赔偿的重视，对于长期乃至终身责任制度的肯定与尝试，而对于其详细的操作与解释的研究对于我国土壤污染终身追责制度更有一定的借鉴意义。

我国土壤污染终身追责制度的实现路径

首先，针对土壤污染的民事责任而言，本着对于土壤污染的追究与保护，对于生态环境的保护与维持，应当遵循无过错责任原则，只要一旦出现土壤污染的事实，对于民事责任而言均应当由侵害者承担；而其终身追责的构成要件而言，也不应当以其行为的违法性为前提、不以损害结果的发生为前提且举证责任应当由侵害者自身承担；民事责任终身追究的免责事由，经过笔者资料的搜集与查阅，也不应当以不可抗力、第三者过错以及受害者自身责任作为完全免责的事由，而是只能作为其减轻责任的事由与原因。

其次，针对土壤污染的行政责任而言，鉴于政府本身是公共资源的所有者以及公共权力的实施者，其在作出行政决定与行政规章时，应当负有全面调查、科学评估以及合理规避的义务和责任。因此在其领导干部以及行政机关终身追责制度中，终身责任也应当适用最为严格的责任追究制度。应当遵循无过错责任原则、应当不以违法性、损害结果为前提，而参考行政诉讼的程序与要求，对出现土壤污染的行政决定与制度也应当实行举证责任倒置的原则，由行政机关证明其行政行为与土壤污染损害或者损害的危险之间不存在因果关系。

最后，针对土壤污染的刑事责任而言，我国刑事责任的规定是以违法性作为前提条件，而且其应当具备主观上的过错，因此，土壤污染的终身刑事责任追究，应当相对于其他两种责任的追究较为苛刻，其构成的条件应当符合我国刑法的有关规定，以主观过错以及损害结果作为前提，以行为的违法性作为追究其刑事责任的必要条件，另外，出现不可抗力、第三者过错以及受害人自身责任时，应当合理衡量相关权利与义务关系，对其终身刑事责任的追究应当予以免责。

（作者单位：中国地质大学（武汉））

【参考文献】

①王玉军、刘存、周东美、陈怀满：《客观地看待我国耕地土壤环境质量的现状——关于〈全国土壤污染状况调查公报〉中有关问题的讨论和建议》，《农业环境科学报》，2014年第8期。

②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

责编/张蕾 美編/杨玲玲