西方国家从严治吏的基本做法及其启示

石学峰

[摘 要]

为从严治吏，西方发达国家都进行了卓有成效的探索，形成了许多共同的做法，很值得我们借鉴，主要是：依法公开考试，对官吏进行严格筛选；规范职业道德，对官吏进行严格约束；强化监督管理，对官吏进行严管严查；科学绩效考核，对官吏进行严格考核。

从严管理干部；国际经验；借鉴

[关键词]

[中图分类号] D52 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）06-0059-03

习近平总书记强调：“党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。”[1]在从严治吏方面，西方发达国家进行了卓有成效的探索，形成了许多共同的做法，很值得我们借鉴。

纵观西方发达国家，其从严治吏的首要经验是：依法公开考试，对官吏进行严格筛选。

（一）公开考试、平等竞争、择优汰劣。为了将“公开考试、平等竞争、择优汰劣”这一考录导向落地生根，西方发达国家都严遵三项原则，即：公开竞争原则、机会均等原则以及“通才”与“专才”相结合的人才主义原则。比如，法国《公务员总章程》明确规定：“凡适用本章程的公务员，均必须通过公开竞争考试才能录用。”[2]美国的《文官制度改革法》同样明确强调：文官考试必须要保证人人机会均等。在英国，长期以来，由于深受传统观念和意识影响，国家选拔和录用官员时往往坚持“通才”观念和标准。然而，随着现代社会分工的日益细化以及引发的知识结构的相应细化，“通才论”的弊端也日益突出，于是，英国不得不对传统的“通才”标准进行改革，务求“通专结合”。

（二）采取分级分类考试模式，多种测评手段并用，强调品能测验。在日本，公务员的录用考试分为高级考试、中级考试、初级考试三级。参加高级考试，必须大学毕业；参加中级考试，必须两年制大学毕业；参加初级考试，必须高中毕业。加拿大公务员考试除笔试和面试两种方式之外，还有一种较为独特的“提篮”考试方式。这种考试方法因把考试试题放在篮子里而得名。这种考试的过程大体如下：首先，让应试者做“提篮”考卷；然后，让应试者到某一模拟环境中工作三天：第一天，在办公室阅读公文，处理相关材料；第二天上午扮演上司，与四名“下属”一起讨论工作，制定工作方案，回答“下属”提出的各种问题，下午扮演下属，会见“上司”，接受“上司”提问；第三天上午接受有关财务方面的提问，下午与假设的同行同级人员共同探讨问题。考试结束之后，马上由考官团综合评定应试者的表现是否符合工作需要。[3]经过选拔，最终优胜者准予录用。

（三）严格立法，以法治考，考录分离，保障考试录用的公开与择优。日本《国家公务员法》第四章“罚则”中明文规定：公务员若“违反规定在考试、选拔、任用和人事记录方面搞虚伪的或不正当的陈述、记录、证明、评分、裁决或报告”，或“妨碍报考和任用，具有对报考或任用产生不良影响的目的而提供特别情报和秘密情报”，将被“处三年以下徒刑或十万日元以下罚款”。[4]美国法律明文规定：应试者若认为分数评判不公或发现他人舞弊现象，可以向监试委员会提出申诉或控告，直至提交联邦最高法院裁决。监试委员会和联邦最高法院对个人的申请和控告应积极调查，做出公正的判断。英国的文官事务委员会、日本的人事院等机构不受内阁控制，独立于行政系统之外，不受政党干部和行政首长控制，便于排除行政机构的掣肘和干扰，能够客观公正地选择人才。

在走向高度现代化的进程中，西方发达国家都非常重视官吏的职业道德建设，严格规范官吏的职业道德。

（一）构建职业道德法制体系，推进职业道德建设的法制化。为规范广大官吏的职业道德，美国先后制定了《美国政府机构道德法规》（1958）、《美国政府官员和雇员伦理行为准则》（1965）、《美国政府道德法》（1978）、《美国公职人员道德法》（1980）、《美国政府道德改革法》（1989）、《美国行政官员伦理指导标准》（1992）、《美国行政部门雇员道德行为准则》（1993）、《美国行政官员道德行为准则》（2002），日本先后制定了《日本国家公务员伦理法》（1999）、《日本国家公务员伦理规章》（2000）、《日本国家公共事业道德法》（2001），韩国先后制定了《韩国公职人员道德法》（1981）、《韩国公职人员道德法施行令》（1993）。此外，英国、法国、加拿大、新西兰、墨西哥、澳大利亚、瑞士等国家也高度重视法律法规在管理官吏中的地位与作用，进而专门制定了较多法律法规来对官吏进行严格管理。

（二）加强对官吏职业道德的教育培训、监督力度，营造官吏职业道德建设良好环境。为有效规范和约束广大官吏的职业道德行为，西方发达国家还特别注重对官吏开展职业道德教育培训、强化职业道德监督力度、优化职业道德社会环境。在美国，政府道德办公室六大职能之一便是：培训道德官吏和培训政府雇员，预防道德失范行为。政府道德办公室下所设立的教育处的主要职责和任务就是专门负责对官吏的道德教育培训工作。在英国，政府高度重视对官吏的职业道德教育与培训，全方位培养官吏的职业道德和职业品德，让他们树立起终身为纳税人服务的执政理念和工作宗旨，并做到忠于职守、坚守岗位、有所作为。

（三）设立职业道德专门管理机构，提升官吏职业道德管理机构的权威性和独立性。纵观西方发达国家，目前官吏管理机构主要有三种类型。第一类为部外制管理机构，即：在行政系统和组织之外，单独设置人事管理机构，由其全面统一掌握一切人事事宜。这类管理机构以美国、日本为典型代表，此外，巴西、泰国、阿根廷等国家也实行这种管理机构。这类管理机构的优点是：地位超然，权威性高，能客观、公正、有力地行使管理权限。其缺点是：用人与治事两张皮，人事权与行政权易产生矛盾和摩擦，进而影响管理机构功能发挥。第二类为部内制管理机构，即：行政系统之内自行设立人事管理机构，各项人事工作和事宜均由各行政部門具体处理和负责。这类部内制管理机构的典型代表国家是德国和法国，此外菲律宾、加纳等国家也实行这种管理机构。德、法两国的《公务员法》都明确规定，从中央政府到地方各级政府都必须设有相应的公务员管理机构，以对各部门的公务员担负管理职责。这类人事管理机构的优点是：管人与管事相一致，易于相互合作，避免摩擦与矛盾，增进工作效率。其缺点是：容易造成行政首长的过度集权和个人专断问题，会对干部的选拔、任用、考核、奖惩等工作产生潜在的不良后果。第三类为折衷制管理机构，即：构建与行政系统相平行的人事管理机构，由其全面负责对公务员的选拔录用，而将被录用后的在职的各项管理权限交给所属行政机构。很明显，折衷制管理机构是融合了部外制与部内制两种管理机构各自的优点，同时舍去二者之缺点，构建而成的半独立性的公务员管理机构。折衷制管理机构，既能够有效规制行政长官“任人唯亲”，保证干部选拔的客观公正与择优而录，又能够实现管人与管事的结合，保证行政长官的权威，避免发生矛盾和摩擦。由于折衷制管理机构在现实政治实践中的较多优势，因而应用折衷制管理机构对干部进行管理的国家数量较多。目前，英国、印度和新加坡等国家实行这种管理机构。

西方发达国家通过强化对官吏的内外部监督，有效预防了各种违法乱纪问题的发生，实现了对官吏的优化管理。

（一）整合监督制度，监督的制度体系较为完善。比如，新加坡为加强对官吏的监督，不断探索和完善官吏监督制度，目前已经形成和构建起了一整套对官吏监督的制度体系，主要包括选拔和任用制度、严格的财产申报制度、品德考核制度、公务公开制度等等。再如，在日本，考试录用制度、人事异动制度、晋级制度、审计制度、资产申报制度、“居民诉讼”制度、行政交谈制度等等，构成了对官员进行严密监督的制度体系。

（二）整合监督主体，监督的主体力量较为广泛。大多数西方国家已经建立了较为完备的监督网络，包括立法系统监督、司法系统监督、行政系统监督、职业工会监督、政党监督、新闻监督、公众舆论监督等等。比如，瑞典设有议会行政监察专员制度、大法官制度、行业和专门行政监察专员制度，共同致力于官员监督的工作。

（三）监督体系严密、地位超然、运转有序。在澳大利亚，议会、检察部、公共服务委员会、执法公正委员会、联邦监察专员署、行政监察专员署、审计署、犯罪和不当行为委员会、反犯罪及渎职公署、廉政公署，等等，这些监督机构共同构成对全国各公职部门以及其工作人员较为科学和较为严密的监督体系和监督网络，没有哪一公职部门以及公职人员不在被监督之列。法国对官员们进行监督的机构数量众多而形式又各异，主要包括议会、行政法院、预防腐败反贪污中心、审计法院、中央廉政署、公共生活透明委员会等。法国对官吏们进行监督的这些机构，在运行过程中具有较高的独立性，很少受到外部干扰，能够切实做到向事实和法律负责。瑞典的议会监察专员与司法总监，两者既各司其职、各负其责，又密切配合、通力协作。

西方发达国家普遍认为，加强考核是对官吏进行有效管理的最重要手段之一。特别是“随着‘新公共管理运动的逐步深入，各个国家对于公务员绩效考核工作更加重视，因此‘绩效管理也成为各国‘重塑政府的重要组成部分。”[5]

（一）细化考核内容。西方发达国家对官吏们确定的考核内容，基本分为“勤”与“绩”两大板块，分别称为“考勤”与“考绩”。为了便于考核，西方发达国家往往通过因素列举方法，对“勤”与“绩”两大板块进行细化。比如，在法国，仅“考绩”板块就具体细化为14指标：（1）身体状况；（2）积极性；（3）专门知识；（4）整洁与整饰状况；（5）工作方法；（6）合作精神；（7）服务精神；（8）出勤情况；（9）工作效率；（10）工作适应能力；（11）理解力；（12）协调能力；（13）指挥监督力；（14）观察力。再如，英国对官吏的考核，主要是考绩与考勤，考绩因素主要包括10项指标：（1）工作知识；（2）人格性情；（3）判断力；（4）责任心；（5）创造力；（6）可靠性；（7）机敏适应性；（8）监督能力；（9）热心情形；（10）行为道德。[6]

（二）规范考核等次。考核等次太多，将很难明确不同等次之间的界限，考核过程也将非常繁琐；而考核等次太少，又将很难精准区别考核对象的实际差距。所以，西方发达国家对官吏考核等次的设置虽不完全相同，但总体而言，基本都倾向于设置五个等次。比如，英国对官吏的考核结果分五等：A（优异）、B（良好）、C（满意）、D（普通）、E（差）。再如，日本对对官吏的考核结果也分五等：A（出类拔萃）、B（特优）、C（优）、D（良）、E（劣）。此外，瑞士对官吏的考核结果也分五等：A++（杰出）、A+（非常称职）、A（完全称职）、B（基本称职）、C（不称职）。[7]

（三）强化考核结果应用。西方发达国家都非常重视对考核结果的应用，并将其作为开展其他人事管理活动的重要依据。比如，在日本，“出类拔萃”的A等可越级提薪，B（特优）、C（优）、D（良）三等均可正常提薪，E（劣）等则不能提薪甚至还会受到严重处分。再如，美国把考核结果与官员的晋职、降调、解雇、降职、去留、加薪、奖金、奖励等严格挂钩和整合运用。美国《文官制度改革法》明确规定：工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职。

西方发达国家在以严治吏上都进行了卓有成效的探索，为我们提供了重要启示，主要有：第一，必须健全和完善依法公开考试和选拔制度，对官吏进行严格筛选；第二，必须加强职业道德建设，对官吏进行严格约束；第三，必须强化对官吏的监督管理，对官吏进行严管严查；第四，必须健全和完善对官吏的科学绩效考核制度，对官吏进行严格考核。

参考文献

[1]十八大以来重要文獻选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2004.350.

[2]国际惯例书库编委会.国际惯例书库（第5卷），[M].海南：海南出版社，1993.10.

[3]毕增福，罗月林.国家公务员知识全书[M].北京：中国大百科全书出版社，1994.76-77.

[4]朱庆芳.中国公务员辞典[M].北京：中国社会出版社，1990.97.

[5]何影，高丽，马胜羽.国家公务员制度教程[M].北京：中国商出版社，2013.114.

[6]杜亦平，孟宪章.中国公务员小百科[M].天津：天津社会科学院出版社，1993.528.

[7]王春业.行政公务员全员聘任制改革研究[M].北京：人民出版社，2013.175.

作者系中共天津市委党校讲师

责任编辑：赵 菲